II SAB/Kr 21/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi [....] S.A. w R. na bezczynność Starosty T. I. zobowiązuje Starostę T. do wydania w terminie 1 miesiąca aktu administracyjnego załatwiającego wniosek strony skarżącej z dnia 29 lipca 2009 r. o uznanie za zakończoną rekultywację gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako dz. ewid. [....] , [....] , [....] , położonych w miejscowości B. , gmina Ż; II. zasądza od Starosty T. na rzecz strony skarżącej [....] S.A. w R. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 25.01.2010 r., Przedsiębiorstwo .[...] SA" z siedzibą w R. wniosło skargę na bezczynność Starosty Powiatowego w T. w sprawie nie załatwienia w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. wniosku z dnia 29.07. 2009 r., o uznanie rekultywacji za zakończoną gruntów oznaczonych, jako działki nr nr ewid.: [....][....][....] , o łącznej powierzchni 2,54 ha, położone w miejscowości B. , Gmina Z. , i wniosło o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1/ Wnioskiem z dnia 29.07.2009 r., skarżąca wystąpiła do Starosty Powiatowego w T. o uznanie za zakończoną rekultywację gruntów położonych w miejscowości B. , Gmina Z. Rekultywacja została wykonana zgodnie z założeniami "Projektu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego [...] ". 2/ W dniu 20.08.2009 r., Starosta Powiatowy w T. dokonał oględzin terenu objętego wnioskiem i żaden z uczestników oględzin nie wnosił zastrzeżeń, co do uznania rekultywacji tych gruntów za zakończoną. Opierając się na przeprowadzonych oględzinach terenów, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. postanowieniem z dnia [...].09.2009 r. pozytywnie zaopiniował uznanie rekultywacji przedmiotowych gruntów za zakończoną a postanowieniem z dnia [...].09.2009 r. , również Burmistrz Z. pozytywnie zaopiniował uznanie rekultywacji przedmiotowych gruntów za zakończoną. 3/ Starosta Powiatowy w T. obowiązany był załatwić sprawę wszczętą na wniosek z dnia 29.07.2009 r., najpóźniej w terminie do końca września 2009 r. W tym terminie organ zgromadził cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, jak również swoje stanowisko w sprawie przedstawił Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. i Burmistrz Z. . W dniu 26.10.2009 r., Starosta Powiatowy w T. , bez zawiadamiania wnioskodawcy, jak również Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. i Burmistrza Z. , a więc z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 k.p.a. dokonał ponownych oględzin terenu objętego wnioskiem. Z doręczonego wnioskodawcy w dniu 25.11.2009 r., protokołu z oględzin terenu przeprowadzonych w dniu 26.10.2009 r., wynika, że Starosta Powiatowy w T. ustalił, że z wizji w terenie wynika, że obszar gruntów przeznaczonych do rekultywacji został zagospodarowany zgodnie z kierunkiem wodno -rolnym. Jednakże stwierdzono, że skarpy nadwodne obsuwają się, co stanowi duże niebezpieczeństwo. Brak głęboko zakorzenionej roślinności, liczne opady atmosferyczne sprawiły, że zbocza narażone są na erozję i niestabilność, co może powodować przesuwanie się linii brzegowej. Stwierdzono w protokole, że zabiegi agrotechniczne zostały przeprowadzone powierzchownie, skarpy zostały nieodpowiednio umocnione i zagospodarowane 4/ Ustalenia organu nie były zgodne z rzeczywistością ponieważ skarpy są stabilne, wykonane są zgodnie z założeniami projektowymi, podlegają one naturalnym procesom powierzchniowego wymywania przez wody opadowe i wody powierzchniowe zbiornika, ale nie ulegają one obsuwaniu się. Niezrozumiałym dla Skarżącej jest dlaczego stan gruntów, stabilność skarp i rzetelność wykonanych robót nie budziły zastrzeżeń Starosty Powiatowego w T. , Burmistrza Z. i Dyrektora OUG w K. podczas oględzin terenu w dniu 20.08. 2009 r., natomiast po dokonanych w dniu 26.10.2009 r. jednostronnych oględzinach organ l instancji ocenił ten sam stan faktyczny, jako stanowiący "duże niebezpieczeństwo". 5/ Pismem z dnia 26.10.2009 r., Starosta Powiatowy w T. , bez zachowania formy postanowienia, powiadomił wnioskodawcę dopiero w dniu 25 .11.2009 r., że nie jest możliwe zakończenie niniejszego postępowania w ustawowym terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 18.01.2010 r. Jednocześnie pismem z dnia 25.11.2009 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku z dnia 29.07.2009 r., poprzez przedłożenie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców ustalających rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów będących przedmiotem sprawy. Jako podstawę prawną swojego żądania organ powołał art. 28 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 75 k.p.a. 6/ przepis art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sposób oczywisty nie znajduje zastosowania, tym samym nadużyciem Starosty Powiatowego w T. było uzasadnianie z tego powodu przesunięcia terminu załatwienia sprawy o 2 miesiące. 7/ Skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na bezczynność organu l instancji. Pomimo, wskazania w uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...].12.2009 r. , że żądanie organu l instancji przedłożenia na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców ustalających rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów będących przedmiotem sprawy było żądaniem bezprawnym, to Starosta Powiatowy w T. postanowieniem z dnia [...].01.2010 r., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 18.03.2010 r. ponownie utrzymując, że nie jest możliwym zakończenie postępowania w ustawowym terminie, ponieważ wnioskodawca nadal nie przedłożył dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców ustalających rozmiar ograniczenia wartości użytkowej przedmiotowych gruntów. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie i zarzucił, że : 1/ W dniu 03.08.2009 roku do Starostwa Powiatowego w T. wpłynął wniosek skarżącej z dnia 29.07.2009 roku w sprawie uznania rekultywacji nieruchomości położonych w miejscowości B. za zakończoną. 2/. Pismem z dnia 05.08.2009 roku, Starosta wezwał przedstawicieli: Okręgowego Urzędu Górniczy w K. , Urzędu Miejskiego w Z. oraz skarżącą spółkę do stawienia się w dniu 20.08.2009 roku na terenie złoża kruszywa naturalnego pn. "[...] " celem dokonania komisyjnego odbioru rekultywacji na gruntach będących przedmiotem sprawy. 3/ Następnie pismem z dnia 06.08.2009 roku, Starosta wezwał do uzupełnienia braku formalnego poprzez wniesienie w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego pisma opłaty skarbowej z tytułu wydania decyzji. 4/ W dniu 20.08. 2009 roku został przeprowadzony dowód z oględzin w trakcie którego stwierdzono, iż rekultywacja przeprowadzona została na działkach objętych wnioskiem zgodnie z Projektem Rekultywacji Gruntów w Obszarze pn. "[...] ", na podstawie którego wykonano prace agrotechniczne mające na celu właściwe ukształtowanie rzeźby terenu. Odtworzono warunki biologiczne, przywracając tym samym gruntom zdewastowanym wartości użytkowe oraz przeprowadzono niezbędne zabiegi mające na celu wyprofilowanie skarp zbiornika wodnego. Strony obecne przy dokonaniu kontroli obszaru górniczego nie wniosły zastrzeżeń do wykonanych prac rekultywacyjnych. 6/ Starosta zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 3.02.1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych zwrócił się pismem z dnia 21.08.2009 roku, do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. oraz Burmistrza Z.. w celu zasięgnięcia stosownych opinii na podstawie przeprowadzonej wizji w terenie oraz protokołu wykonania rekultywacji gruntów. Zakończenie rekultywacji na przedmiotowym terenie zaopiniowali pozytywnie: Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. postanowieniem z dnia [...].09.2009 roku, oraz Burmistrz Z. postanowieniem z dnia [...] .09.2009 roku. W związku z faktem, iż Burmistrz Z.. nie doręczył Przedsiębiorstwu Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych "[...] " S. A. w R. postanowienia opiniującego wykonanie rekultywacji, Starosta i pismem z dnia 16.09.2009 roku, przesłał przedmiotową opinię zgodnie z art. 10 § 1 kpa. W konsekwencji tego działania Firma "[...]" S. A. w R. odebrała w/w pismo w dniu 22.09.2009 roku. 7/ Czas przeznaczony na postępowanie wyjaśniające i zajęcie stanowiska przez organ współdziałający w niniejszej sprawie tj. Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. oraz Burmistrza Z. , nie jest wliczany do biegu terminu załatwienia sprawy przez organ wydający decyzję tj. Starostę . Termin do załatwienia sprawy przez organ współdziałający liczony jest od dnia wszczęcia postępowania, tzn. od dnia doręczenia żądania przez organ wydający w sprawie decyzję. Strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ wydający decyzję mają zapewniony czynny udział w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym w dacie doręczenia żądania. Ponadto zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy Stronie zażalenie. W związku z powyższym, wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną na terenie złoża kruszywa naturalnego pn. "[...] " na częściach działek nr nr [....][....][....] położonych w miejscowości B. , gmina Z. miało nastąpić z zachowaniem ustawowo przewidzianych terminów do wniesienia zażalenia. Postępowanie w sprawie zażalenia na postanowienie wydane w toku załatwienia sprawy stanowi negatywną przesłankę do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie, bowiem nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy niezbędne do jej zakończenia. 8/ W związku z tym, iż wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną należy do wyłącznej kompetencji starosty, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organy współdziałające mają jedynie kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie, w formie niewiążącej opinii, po ponownym przeanalizowaniu zebranych materiałów dowodowych niezbędnych do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ustalono, iż konieczne będzie przeprowadzenie ponownej kontroli wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. 9/ Dlatego w dniu 26.10.2009 roku w obecności Wicestarosty T. dokonano ponownie oględzin złoża kruszywa naturalnego. Z wizji w terenie wynikało, że obszar gruntów zgłoszonych do rekultywacji zagospodarowano w kierunku wodno - rolnym, który docelowo ma pełnić funkcję zbiornika wodnego służącego do hodowli ryb. Na gruncie przeprowadzono zabiegi agrotechniczne mające na celu właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, natomiast z biegiem czasu okazały się one niedostateczne. Zauważyć należy, iż na skutek działania pogody ( opadów atmosferycznych ) skarpy nadwodne obsunęły się, czego konsekwencją jest przesuwanie "się linii brzegowej, ponadto brak głęboko zakorzenionej roślinności sprawił, że zbocza narażone zostały na erozję. Wynika z tego, że zabiegi agrotechniczne zostały przeprowadzone powierzchownie, dlatego też na tę okoliczność zostały zrobione zdjęcia, mające na celu udokumentowanie zmian powstałych na gruncie. 10/ W związku z niejasnościami, które utrudniły rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania, Starosta na podstawie art. 75 kpa w związku z art. 28 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 roku, Nr 121 póz. 1266 z późn. zm.) pismem z dnia 19.11.2009 roku, wezwał Przedsiębiorstwo "[...]" S. A. w R. do uzupełnienia wniosku z dnia 29.07.2009 roku, poprzez przedłożenie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców ustalających rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wynika z przytoczonego przepisu, jako dowód w sprawie należy przedłożyć wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. 11/ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...].12.2009 roku, uznało zażalenie skarżącej spółki na nie załatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż istnieje podstawa prawna do zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy w przedmiotowym postępowaniu. 12/ Z uwagi na to, iż Przedsiębiorstwo "[...]" S. A. w R. nie dostarczyło opinii Starosta T. postanowieniem z dnia [...] .01.2010 roku zgodnie z art. 36 Kodeksu Postępowania Administracyjnego wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w sprawach decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygają sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż co dopiero wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czy w końcu pisemnych interpretacje przepisów prawa podatkowego ( art. 3 § 1 i 2 pkt. 1- 4a i 8 ustawy z dnia 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ). Krótko mówiąc, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.o.p.s.a sąd administracyjny orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach kiedy: - organ ma obowiązek wydać decyzję , - organ ma obowiązek wydać postanowienie na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie lub rozstrzygające o do istoty sprawy, - organ ma obowiązek wydać postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, - organ ma obowiązek podjąć inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawa niniejsza wszczęta została wnioskiem strony skarżącej z dnia 29.07.2009 r., który do organu wpłynął w dniu 03.08.2009 r. Terminy załatwienia spraw administracyjnych określa w sposób szczegółowy kodeks postępowania administracyjnego (art. 35 kpa). Do terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu ( § 5 art. 35 kpa). Jest niesporne, że w terminach określonych kodeksem sprawa nie została załatwiona. Do obowiązków organu należy w terminach o których wyżej była mowa podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7, 77 kpa). Do uprawnień organu należy zmiana, uzupełnienie postanowienia dotyczącego dowodu - co może uczynić w każdym stadium postępowania (art.77 § 2 kpa). Z odpowiedzi na skargę wynika, że po ponownym przeanalizowaniu zebranych materiałów dowodowych niezbędnych do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ustalono, iż konieczne będzie przeprowadzenie ponownej kontroli wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i dlatego w dniu 26.10.2009 r., dokonano ponownych oględzin które wykazały, że zabiegi agrotechniczne mające na celu właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, z biegiem czasu okazały się one niedostateczne bo na skutek działania pogody (.opadów atmosferycznych ) skarpy nadwodne obsunęły się, czego konsekwencją jest przesuwanie się linii brzegowej, ponadto brak głęboko zakorzenionej roślinności sprawił, że zbocza narażone zostały na erozję. W związku z niejasnościami, które utrudniły rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania, Starosta na podstawie art. 75 kpa w związku z art. 28 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( chodzi o ust. 5 art. 28 - przyp.WSA ) pismem z dnia 19.11.2009 roku, wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia wniosku z dnia 29.07.2009 roku, poprzez przedłożenie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców ustalających rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak można sądzić ( na rozprawę przed Sądem w dniu 14.04.2010 r., za organ nikt się nie stawił) nie przedłożenie przez stronę skarżącą żądanych opinii stało się powodem zwłoki w postępowaniu i wyznaczenia terminu załatwienia sprawy do dnia 15.01.2010 r. W żaden sposób organ nie powiadomił Sądu, czy termin ten został dochowany. Otóż sama odpowiedź na skargę świadczy o tym, że organ znajduje się w stanie bezczynności. Jeżeli organ stoi na stanowisku, że w sprawie niezbędne jest, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych - to nakładając na stronę obowiązek przedłożenia opinii - biegu postępowania nie może uzależnić od tego czy strona postępowania opinię przedłoży. Opinia jest dowodem w sprawie ( art. 84 § 1 kpa) i jeżeli organ dojdzie do wniosku, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Gdy organ postępuje tak jak w niniejszej sprawie tzn. domaga się uzupełnienia wniosku o opinię - a strona takiej opinii nie przedłoży obowiązkiem organu jest przeprowadzenie oceny, czy żądana opinia jest dowodem koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy, czy też inny zebrany w sprawie materiał jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, przy czy rozstrzygnięcie sprawy wcale nie oznacza pozytywnego załatwienia wniosku. Negatywne jego załatwienie też jest rozstrzygnięciem sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 i 200 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.