II SAB/Kr 21/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w K. do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 25 października 2017 r.; stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddala wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej; zasądza od Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w K. na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 25.10.2017 r., który wpłynął do Szpitala Uniwersyteckiego w K. w dniu 31.10.2017 r., Fundacja [...]z siedzibą w W. zażądała od Dyrektora SPZOZ Szpital Uniwersytecki w K. doręczenia wykazu zawierającego liczbę określonych w art.4a ustawy z 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz.U. Nr 17, poz. 78), wykonanych na terenie szpitala, z wyszczególnieniem dla każdego roku, począwszy od rozpoczęcia ich wykonywania włącznie, skończywszy na roku obecnym, z podziałem na określone w ustawie przesłanki, tj. art. 4a ust. 1 pkt 1, 2, 3 bądź 4 (obowiązujący w 1997 r., utracił moc obowiązującą - obwieszczenie Prezesa TK, Dz.U. z 1997 r. Nr 157, poz. 1040). Pismem z dnia 9.11.2017 r. Dyrektor Szpitala Uniwersyteckiego w K. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej, a nadto, że skoro dopiero na podstawie szczegółowej analizy kilkuset dokumentacji medycznych pacjentek można by ustalić co było przyczyną wykonania świadczenia, to informacja ma charakter informacji wysoko przetworzonej. Nadto podał, że na stronie www.stopaborcji.pl publikowane są nadal treści, które mogą naruszać dobra osobiste szpitala, w tym reportaż z pikiety antyaborcyjnej przeprowadzonej w dniu 1 czerwca 2017 r. W dniu 19 lutego 2018 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga Fundacja [...] z siedzibą w W. z dnia 12 stycznia 2018 r. na bezczynność Dyrektora SPZOZ Szpital Uniwersytecki w K. polegającą na nie rozpoznaniu jej wniosku z 25.10.2017 r. (doręczonego 31.10.2017 r.), skierowanego w trybie ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst. jedn. Dz.U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.). Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie SPZOZ Szpital Uniwersytecki w K. do rozpatrzenia wniosku Fundacja [...] z siedzibą w W. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., 2) stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a., 3) zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.000 złotych, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., 4) zasądzenie na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że informacje, których udzielenia żądała skarżąca stanowią ogólne, niezindywidualizowane dane na temat liczby i charakteru zabiegów medycznych finansowanych ze środków publicznych i w ramach wykonywania zadań publicznych. Tym samym - w jego opinii - należy uznać je za informację publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ organ nie zakończył postepowania administracyjnego ani udzieleniem informacji publicznej, ani wydaniem decyzji o odmowie udzielenia informacji, przesyłając jedynie nieformalne pismo, należy uznać, że organ pozostaje w bezczynności. Bezczynność, jako motywowana względami osobistej niechęci do skarżącej, należy ocenić jako rażącą. W odpowiedzi na skargę Dyrektor SPZOZ Szpital Uniwersytecki w K. wniósł o jej odrzucenie wobec nie wyczerpania przez skarżącą przed wniesieniem skargi środków zaskarżenia w postaci ponaglenia przewidzianego w art.37 k.p.a. W przypadku nie uwzględnienia tego wniosku Dyrektor SPZOZ Szpital Uniwersytecki w K. wniosła o oddalenie skargi, gdyż w piśmie z dnia poinformowano skarżącą, że żądania informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Złożyła również wniosek ewentualny o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż w dniu 16 lutego 2018 r. przekazano skarżącej żądane informacje. Wniosła także o oddalenie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej z uwagi na brak spełnienia przesłanek określonych w art.149 p.p.s.a., jak również o zasądzenie na rzecz organów kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wniosek podmiotu zobowiązanego o odrzucenia skargi wobec nie wyczerpania środka zaskarżenia, jest niezasadny. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Rozważenia wymaga, czy pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów p.p.s.a., po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935). Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.) jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Dalej wskazać należy, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p., polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności wymienionych w jej art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty nie będące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 roku, sygn. akt II SA/Wa 4059/02. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że informacje statystyczne odnoszące się do przedmiotu działalności podmiotu leczniczego i trybu wykonywania przez niego zadań w ramach prowadzonej działalności, z uwzględnieniem poszczególnych rodzajów świadczeń i zabiegów przeprowadzanych w podmiocie leczniczym, mają walor informacji publicznej. Mając na uwadze treść wniosku, nie można podzielić zarzutu podmiotu zobowiązanego, że dane te nie stanowią informacji publicznej, gdyż odnoszą się do statystycznych danych, liczbowo określonych zabiegów czy skonkretyzowanych nie osobowo a przedmiotowo świadczeń. W tej sytuacji szpital zobowiązany był do rozpoznania wniosku, a nieudzielenie odpowiedzi kwalifikowane winno być jako pozostawanie podmiotu zobowiązanego w stanie bezczynności stosownie do treści art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Rozpoznając skargę Sąd uznał, że była ona zasadna w dniu jej wniesienia, niemniej jednak w chwili orzekania stan bezczynności ustał, skoro żądana informacja została udzielona (pismo z dnia 19.02.2018 wraz z dowodem nadania). Dlatego też ponieważ bezczynność ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe należało, w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności, na podstawie art.161 § 1 p.p.s.a. – jako bezprzedmiotowe – umorzyć. Rozstrzygnąć zatem należało, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zestawiając ze sobą datę otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (31.10.2017 r.) z datą odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 9.11.2017 r. Sąd stwierdził, że odpowiedź ta została udzielona w terminie ustawowym. Wprawdzie wyrażony w tej odpowiedzi pogląd, że żądana informacja nie jest informacją publiczną był błędny, ale nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Szpitala nie zbył wniosku milczeniem i nie zignorował go. Uwzględniając również fakt, że po wniesieniu skargi odpowiedź została udzielona, Sąd doszedł do przekonania, że brak właściwej reakcji na zgłoszone żądanie nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie bezczynności, jako bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12, cbois). Stosownie do art.149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Sąd nie znalazł podstaw przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o którą wnioskowała ani do wymierzenia z urzędu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przemawiają za tym wyżej wskazane okoliczności. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 490/17 (publikowany w zbiorze internetowym cbois): "Suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną." Sąd uznał, że skoro żądana informacja została udzielona, to przesłanki zastosowania tego przepisu nie zachodzą. Dlatego też sąd oddalił wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Ustosunkowując się do żądania o zasądzenie kosztów postępowania zgłoszonego w odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że stosownie to art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzania kosztów od skarżącego na rzecz organu (podmiotu zobowiązanego) w postępowaniu przed sądem I instancji. W oparciu o powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku.