II SAB/Kr 211/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku Stowarzyszenia "[...]" w B. z dnia 25 marca 2014 r.; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia "[...]" w B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie "[....] " w B. wniosło skargą na bezczynność Wójta Gminy B. w sprawie udzielenia odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia z dnia 25 marca 2014 r. o udzielenie dostępu do informacji publicznej w zakresie : 1) wskazania w którym roku i do jakiej oczyszczalni ścieków zostały podpięte gospodarstwa z miejscowości, w których zakończono już proces kanalizacji, 2) wskazania ile gospodarstw - w rozbiciu na miejscowości- podpiętych jest do poszczególnych oczyszczalni ścieków przez sieć kanalizacyjną, 3) wskazania ilu mieszkańców - w rozbiciu na poszczególne miejscowości - podpisało od początku trwania procesu budowy kanalizacji w Gminie B. umowy o współfinansowaniu budowy kanalizacji, 4) wskazania jaką kwotę wpłacili dotychczas mieszkańcy, którzy podpisali umowy o współfinansowaniu budowy kanalizacji i są podpięci do kanalizacji 5) wskazania nazw miejscowości, które nie są podpięte do kanalizacji, a których mieszkańcy podpisali już umowy na współfinansowanie budowy kanalizacji, 6) wskazania z jakich źródeł zewnętrznych i na jaką kwotę gmina pozyskała środki na budowę kanalizacji poszczególnych projektów. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy B. do rozpoznania jej wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wniesiono o wymierzenie organowi grzywny. Stowarzyszenie wniosło również o zasądzenie od Wójta Gminy B. na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 25 marca 2014 r. Stowarzyszenie "[....] ", zwróciło się w trybie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do Urzędu Gminy B. o udzielenie dostępu do informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt 1 niniejszej skargi. W odpowiedzi, pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. Urząd Gminy B. wezwał Stowarzyszenie do wykazania umocowania R.S. do reprezentowania Stowarzyszenia. Stowarzyszenie uczyniło zadość wezwaniu Urzędu, załączając do wiadomości e-mail z dnia 10 kwietnia 2014 r. wyciąg z KRS Stowarzyszenia "[....] ". Pomimo uzupełnienia przez Stowarzyszenie braku formalnego, Urząd do chwili obecnej nie odniósł się do wniosku z dnia 24 marca 2014 r. tzn. ani nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej rozpoznanie wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej dokonuje się bądź poprzez udzielenie wnioskowanej informacji (art. 14 ustawy), bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji, względnie c umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 ustawy). Tak długo jak wniosek strony nie zostanie rozpoznany w jeden ze wskazanych sposobów, w terminie określonym w art. 13 ustawy, tak długo organ pozostaje w bezczynności (por. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, Legalis. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei art. 13 ust. 2 ustawy stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. l, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie organ nie załatwił sprawy w terminie 14 dni, jak również nie poinformował Stowarzyszenia o terminie w jakim udostępni informację. Wskazać w końcu należy, że upłynął już maksymalny, dwumiesięczny termin rozpoznania wniosku Stowarzyszenia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej oczywistą bezzasadność oraz o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego. Organ administracji wskazał, że nie sposób się zgodzić się z zarzutami skargi. W terminie 14 dni od nadesłania wniosku, Sekretarz Gminy - L.P. , wezwała autorkę wniosku do wykazania umocowania do działania w imieniu i na rzecz skarżącego. Wezwanie było uzasadnione faktem, iż w Stowarzyszeniu Gmina B. dla Wszystkich zaszły zmiany osobowe, co sygnalizowano na sesji Rady Gminy (skarżący aktywnie uczestniczy w sesjach Rady Gmina B. ). Z dniem 10 kwietnia 2014 roku załączono do wiadomości email wydruk KRS Stowarzyszenia. Dnia 22 kwietnia 2014 roku na skrzynkę elektroniczną urzędu przesłano kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej związanej z budową kanalizacji w Gminie B. i umowach partycypacyjnych z tym zagadnieniem związanych. Wniosek ten stanowił bezspornie modyfikację i uzupełnienie wniosku z dnia 25 marca 2014 roku zatem sprawy połączono. Po całościowej analizie przedmiotu obydwu wniosków, wezwaniem z dniem 6 maja 2014 roku wniesiono o wykazanie szczególnego interesu publicznego, gdyż informacje żądane mają przymiot przetworzenia w rozumieniu Ustawy. Skarżący nie odniósł się w żaden sposób do wezwania. Wobec braku całościowej, pełnej informacji, a to niewyjaśnienia kwestii występowania w sprawie szczególnego interesu publicznego, organ nie mógł merytorycznie ustosunkować się do wniosku w formie decyzji administracyjnej. Kwestia występowania w sprawie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 Ustawy uznać by można za wyjaśnioną, gdyby skarżący podjął próbę wywiedzenia jej istnienia. Organ miałby wówczas możliwość oceny, czy wysuwane przez stronę argumenty mają poparcie w rzeczywistości czy też nie co zaowocowałoby udzieleniem tejże informacji bądź wydaniem decyzji o odmowie jej udzielenia. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie zareagował na wezwanie z dnia 6 maja 2013 roku co w ocenie organu przechyla szalę bezczynności na stronę wnioskującą. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że wniosek o udostępnienie wykazów i zestawień jest wnioskiem o udostępnienie informacji przetworzonej, bowiem sporządzenie takich wykazów i zestawień powoduje konieczność sięgnięcia do materiałów źródłowych oraz dokonania czynności celem ich zestawienia, porównania i pogrupowania w oparciu o podane przez wnioskodawcę kryteria . W ocenie organu informacje te mają przymiot informacji przetworzonej. Niezależnie od powyższych zarzutów podkreślono, że skarżący zwracał się o udostępnienie informacji publicznej w ok. 30 przypadkach, na co otrzymał kilkanaście pozytywnych odpowiedzi polegających na udostępnieniu tejże dokumentacji. Wobec ilości składanych wniosków, w ocenie urzędu cel ich składania jest zastanawiający, albowiem obejmują one wszelkie informacje, zarówno możliwe do uznania za informację publiczną, jak i nią niebędące. Organ dokonywał dokładnej ich weryfikacji w celu wyeliminowania tych, które niewątpliwie informacji publicznej nie dotyczą. Stąd mogło dojść do kwalifikacji wniosku w oparciu o kryteria zaostrzone, jednakże wynikające właśnie z działania skarżącego, który wręcz utrudniał pracę urzędu poprzez ilość i treść składanych wniosków. Zaznaczam, iż dla ich realizacji odrywano pracowników urzędu od ich normalnych obowiązków. W ocenie urzędu, niezależnie od powyższego, brak uzupełnienia wniosku i prawidłowego uzasadnienia skutkował uznaniem go za pismo skierowane do urzędu w tzw. innej sprawie, a nie za wniosek złożony w trybie udostępniania informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do pozostawienia pisma bez dalszego biegu. Zachodzi nawet podejrzenie, że w celu rozliczenia dotacji przyznanej przez Fundację [....] Stowarzyszenie Gmina B. dla Wszystkich kieruje wnioski w sprawach których otrzymało ono niezbędną informację. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Stowarzyszenia "[....] " z siedzibą w B. jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545; wszystkie powołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Nie ulega wątpliwości, że wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej, a więc powinien zostać rozpoznany na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, stwierdzić należy, że wniosek skarżącego nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem dwa podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie - wskazywał zakres żądanych informacji oraz sposób i miejsce ich dostarczenia. Z tych też względów okoliczność, czy A.R. posiada umocowanie do działa w imieniu zarządu, czy też nie, pozostaje bez znaczenia dla poprawności złożonego wniosku. Tak więc już samo wezwanie do wykazania sposobu reprezentacji stowarzyszenia było błędne, bowiem nie znajdowało podstaw w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Po doręczeniu informacji z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącej stowarzyszenia "[....] " Wójt Gminy B. wezwał wnioskodawcę o wykazanie "szczególnego interesu publicznego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania", powołując się przy tym na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wezwanie to nie zostało jednak skierowane do stowarzyszenia, które złożyło wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz imiennie do członka zarządu stowarzyszenia R.S. Wobec braku jakiejkolwiek reakcji na to pismo Wójt również nie podejmował dalszych czynności w sprawie. Przede wszystkim należy wskazać na różnicę pomiędzy pozostawieniem wniosku bez rozpoznania a całkowitą biernością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest instytucją wymienioną w art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. i zostało zastrzeżone dla sytuacji, w których jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, a także sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, a strona mimo wezwania nie uzupełni braków podania. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie ma postaci decyzji czy postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. O podjęciu czynności materialno-technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie. W treści zawiadomienia konieczne jest ścisłe wykazanie zaistnienia przesłanek pozostawienia podania bez rozpoznania. Pozostając całkowicie biernym w niniejszej sprawie Wójt Gminy B. nie dokonał więc "pozostawienia wniosku bez rozpoznania", bowiem wymagało to zawiadomienia strony. Przechodząc do oceny wniosku strony skarżącej należy zgodzić się ze stanowiskiem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył udostępnienia informacji przetworzonej. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego, pewnego zsumowania na podstawie różnych kryteriów wiadomości znajdujących się w zasobie zobowiązanego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niewykazanie takiego szczególnego interesu nie uzasadnia jednak pozostawienia wniosku bez rozpoznania, ani tym bardziej całkowitej bierności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Jak jednoznacznie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06). Sposób załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej przez organy władzy publicznej omawiana ustawa przewiduje wyłącznie w art. 16 ust. 1, według którego odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie. Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej zostało zatem wyraźnie ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05). Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie, niż to wynika z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., to uczyniłby to w sposób wyraźny. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma jednakże przepisów dotyczących zasad stwierdzania braków formalnych wniosku o udzielenie takiej informacji, procedury jego uzupełniania, czy też doręczania pism. Jak już wskazano do przepisów k.p.a. należy sięgać jedynie w sytuacjach, gdy ustawa odsyła do ich stosowania. Nie ma więc podstaw prawnych ani (jak już wcześniej wskazano) do formułowania wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku wniosku o udzielenie informacji publicznej pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, ani też do samego pozostawiania wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje takiej formy rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie należało załatwić wniosek o udzielenie informacji publicznej w formie przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej, a więc albo udostępnić informację publiczną, albo też odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, bądź poinformować, że informacja nie znajduje się w zasobach obowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 1015/12 (LEX nr 1260013) wskazał, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie jest zobligowany do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże występowania tej przesłanki. Brak ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego", skutkuje decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą na przepisie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z powyższego wniosek Stowarzyszenia "[....] " z dnia 25 marca 2014 r. dotyczący udostępnienia informacji publicznej nie został do chwili obecnej prawidłowo rozpoznany. Uzasadniało to uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji i zobowiązanie go do załatwienia tego wniosku w terminie 14 dni. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Stwierdzając w pkt II wyroku, że bezczynność w rozpoznawanej sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd miał na uwadze przede wszystkim fakt, że w Wójt Gminy B. nie pozostawał w całkowitej bezczynności, lecz dwukrotnie (pismami z dnia 7 kwietnia i 6 maja 2014 r. odniósł się - choć w sposób nieprawidłowy - do żądań strony skarżącej. Z tego względu orzeczono na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Zasądzając od strony skarżącej w K. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł, Sąd wliczył w nią koszty zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł, kwotę uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł oraz opłatę skarbową za pełnomocnictwo procesowe w łącznej wysokości 17 zł