II SAB/Kr 211/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Piotr Fronc NSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w T. w przedmiocie wydania dokumentów postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu K. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu. Pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. K. S., powołując się na art. 227 w zw. z art. 73 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wniósł o skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na odmowę wydania przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w T. kopii dokumentów dotyczących stażu kandydackiego skarżącego na członka Polskiego Związku Łowieckiego. Skarżący domagał się nakazania wydania kopii pism potwierdzonych za zgodność z oryginałem oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 5 lipca 2019 r. w siedzibie Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w T. złożył pismo o wydanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów w postaci: oświadczenia "które powinien złożyć przed rozpoczęciem stażu w 2017 r. o zapoznaniu się z treścią Uchwały Naczelnej Rady Łowieckiej nr [...] z dnia 04.09.2007 r. z późniejszymi zmianami w sprawie odbywania stażu, sposobu jego dokumentowania oraz zaliczania", a także odpowiedź Zarządu Koła Łowieckiego "[...]" w B. na pismo skarżącego, w którym opisał przebieg jego stażu w tym kole. Pismem z dnia 16 lipca 2019 r. Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w T. odmówił wydania kopii wyżej wymienionych pism. Po bezskutecznych prośbach Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego o interwencję, w dniu 6 grudnia 2019 r. skarżący ponownie wystąpił z wnioskiem o udostępnienie wskazanych wyżej dokumentów do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w T.. Zarząd Okręgowy pismem z dnia 10 grudnia 2019 r. po raz kolejny odmówił wydania kopii, sugerując aby zwrócić się do Zarządu Koła Łowieckiego [...]". Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w T. w odpowiedzi na skargę wskazał, że objęte wnioskiem pismo Zarządu Koła Łowickiego [...]" w B. zostało przesłane skarżącemu w dniu 20 sierpnia 2020 r., natomiast oświadczenia skarżący nie składał, stąd nie ma możliwości jego udostępnienia. W piśmie z dnia 23 września 2020 r. organ wyjaśnił dodatkowo, że pozostawanie w bezczynności w zakresie wykonania wniosku skarżącego wynikało z faktu, że nie dysponował żądanym dokumentem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 22 października 2021 r. skarga została zakwalifikowana i zarejestrowana jako skarga na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w T. w sprawie wydania kopii dokumentów. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W szczególności, przystąpienie do kontroli zasadności skargi poprzedzać musi ustalenie, że przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, spełnione zostały warunki formalne oraz, że skarga została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.4)), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a), a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (punkt 9). W świetle cytowanego art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga jest dopuszczalna wtedy, gdy w określonej sprawie organ jest zobowiązany do wydania decyzji, wskazanych w ww. przepisach postanowień, bądź też aktów lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Następnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1683) Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką przez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony przez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Polski Związek Łowiecki posiada osobowość prawną (art. 32 ust. 2). Z kolei koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa (art. 33 ust.1). Koła łowieckie posiadają osobowość prawną i ponoszą odpowiedzialność za swoje zobowiązania (art. 32 ust. 2). Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego i zatwierdzonego przez ministra właściwego do spraw środowiska (art. 32 ust. 3 prawa łowieckiego). Do zadań Polskiego Związku Łowieckiego zgodnie z art. 34 należy: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej; 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa; 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich; 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego; 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego; 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej; 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi; 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną; 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych; 11a) podejmowanie działań mających na celu zwalczanie i zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt łownych; 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. Stosownie do art.35 a ust.1 ustawy Prawo łowieckie, nadzór nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego sprawuje minister właściwy do spraw środowiska. Ma on uprawnienie do uchylenia w całości lub w części uchwały niezgodnej z postanowieniami statutu Polskiego Związku Łowieckiego; stwierdzenia nieważności w całości lub w części uchwały niezgodnej z przepisami prawa, udzielenia organowi upomnienia i zażądania od niego podjęcia działań mających na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem albo zaprzestania działania niezgodnego z prawem. Z przepisów ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie wynika, że do postępowania dotyczącego uzyskania uprawnień do wykonywania polowania nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (por. art. 42 prawa łowieckiego). Brak zatem było podstaw prawnych do załatwienia wniosku o wydanie dokumentów przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w T. w formie decyzji czy też postanowienia. Rozważyć jeszcze należało, czy rozpoznanie wniosku wymagało wydania innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa o którym mowa art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Charakter prawny tego przepisu przybliżył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 865/20 wskazując, że: "O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 - ONSAiWSA 2008/2/21). Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć także działania materialno-techniczne, czynności, które są działaniami faktycznymi, określane w doktrynie jako tzw. czynności materialno–techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003r., sygn. akt OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J.Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003). W tym stanie prawnym na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.), są podejmowane w sprawach indywidualnych (albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), mają charakter publicznoprawny (ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli) i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. To zaś oznacza, że musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Konieczny jest bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez podmiot nie powiązany organizacyjnie z organem zobowiązanym do wydania danego aktu lub podjęcia danej czynności (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSAiWSA 2004/2/30 i z dnia 27 września 1996 r., I SA 1326/96, niepublikowane)." Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że żądanie skarżącego dotyczące udostępnienia dokumentów związanych z odbywanym stażem nie ma charakteru publicznoprawnego, brak jest też przepisu prawa który kreowałby w tym zakresie jakikolwiek obowiązek lub uprawnienie po stronie skarżącego. W konkluzji stwierdzić należy, że skoro organ nie był zobowiązany do władczego załatwienia sprawy z wniosku skarżącego w jednej z form przewidzianych w art. 3 § 1-4), to w takiej sytuacji również bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie może być poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Bezczynność organu pozostaje zatem poza kognicją sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.