II SAB/Kr 213/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie robót budowlanych I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego J. M. z dnia 9 października 2006 r. ; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie wykonania robót budowlanych. Podniósł, że przed organem nadzoru budowlanego od 2006 r. do chwili obecnej prowadzone jest postępowanie w sprawie robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] polegających na ich utwardzeniu. W prowadzonym przez dziewięć lat postępowaniu organ naruszył między innymi art. 35, art. 36 i art. 37 K.p.a. Z całości akt sprawy nie wynika, aby istniały jakiekolwiek obiektywnie istotne okoliczno sic, które usprawiedliwiałyby niezachowanie terminów załatwienia sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. sam sobie wydaje postanowienia, sam sobie wyznacza terminy, których później nie dotrzymuje. Skarżący podniósł, że 4 września 2015 r. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 9 października 2006 r. wpłynęło pismo J. M. w którym zwrócił się z prośbą o przeprowadzenie kontroli informując, że mieszkańcy budynku O. rozpoczęli prace drogowe na działce [...] polegające na rozkopaniu szlaku drożnego. W dniu 5 lipca 2007 r. zostały przeprowadzone oględziny w terenie. A już w dniu 23 lipca 2007 r. wpłynęło pismo Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, w którym inwestor poinformował, że działka nr [...] stanowi wspólność członków Wspólnoty i jest działką budowlaną, nie stanowi wbrew twierdzeniu J. M. drogi. W dniu 7 grudnia 2007 r. wydano zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia działki nr [...] obr. [...] położonej w Z. w rejonie ul. O. W dniu 27 lipca 2010 r. PINB w Z. wydał postanowienie nr 208/10 na mocy którego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 49 b ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2011 r. nr [...] uchylił postanowienie z dnia 27 lipca 2010 r. Następnie postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2011 r. nakazał inwestorowi przedłożyć ocenę zgodności wykonanych robót. Po przedłożeniu przez inwestora dokumentacji PINB w Z. postanowieniem z dnia 3 listopada 2011 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia przedłożonej oceny technicznej w terminie do 31 marca 2012 r. PINB wydał w dniu 13 czerwca 2012 r. decyzję nr [...] na podstawie której organ I instancji nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku O. doprowadzenie utwardzenia terenu na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] w Z. do stanu poprzedniego. W wyniku postępowania odwoławczego decyzją z dnia 20 lutego 2014 r. decyzja organu I instancji została uchylona, a sprawę przekazano temu organowi do ponownego rozpoznania. PINB w Z. postanowieniem z dnia 29 grudnia 2014 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2015 r. Kolejnym postanowieniem z dnia 25 września 2015 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 29 stycznia 2016 r. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2015 r. nr [...] nałożono na inwestora tj. Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. O. w Z. obowiązek przedłożenia określonych dowodów w sprawie w terminie 30 dni licząc od daty otrzymania niniejszego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U 2014.270 – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.). Wobec powyższego koniecznym było zbadanie po pierwsze, czy J. M. spełnił przesłanki upoważniające go formalnie do wniesienia skargi, Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie wykonania robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] polegających na ich utwardzeniu. Z akt rozpoznawanej sprawy bezspornie wynika, że skarga, stosownie do wymogu wynikającego ze wskazanych przepisów, poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, gdyż pismem z dnia 4 września 2015 r. J. M. wniósł do M. Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na niezałatwienie sprawy znak [...] w terminie. [...]INB w K. postanowieniem z dnia 19 października 2015 r. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 18 grudnia 2015 r. Po rozważeniu wymogów formalnych należy przejść do oceny merytorycznej skargi. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Z kolei stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2008 r., IV SAB/Wa 109/07). Oceniając zasadność przedmiotowej skargi należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że postępowanie zostało zainicjowane pismem z dnia 9 października 2006 r., w którym J. M. zwrócił się o przeprowadzenie kontroli budynku przy ul. O. w Z. . W dniu 7 grudnia 2007 r. wydano zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia działki nr [...] obr. [...] położonej w Z. w rejonie ul. O. W dniu 27 lipca 2010 r. PINB w Z. wydał postanowienie nr [...] na mocy którego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 49 b ustawy Prawo budowlane. Następnie organ wydawał kolejne postanowienia w tym przedmiocie. Decyzją z dnia 13 czerwca 2012 r. PINB w Z. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku O. doprowadzenie utwardzenia terenu na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] w Z. do stanu poprzedniego. Decyzja ta została uchylona przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 20 lutego 2014 r. i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zauważyć należy, że po zwrocie akt przedmiotowej sprawy PINB w Z. do dnia 18 września 2015 r. nie podejmował żadnych czynności w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Organ jedynie wydawał kolejne postanowienia (z dnia 29 grudnia 2014 r. i 25 września 2015 r.) przedłużając sobie termin załatwienia niniejszej sprawy. Uwzględniając treść art. 35 § 3 K.p.a. przyjąć należy, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, iż dopiero decyzją z dnia 7 stycznia 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w Z. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową budynku O. w Z. nakaz rozbiórki utwardzenia terenu od strony północno-wschodniej działek nr [...] , [...] obr. [...] położonych w Z.. Jak wyżej wskazano organ I instancji wydał decyzję w niniejszej sprawie już po wniesieniu skargi, zatem stan bezczynności skarżonego organu już nie występował w chwili orzekania przez Sąd. Postępowanie sądowe jest zatem bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania określonego aktu. To zaś jest powodem umorzenia postępowania sądowego, o czym sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Podstawą prawną umorzenia postępowania jest art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wydanie decyzji, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie zwalnia sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek ten wynika z art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. Oceniając powyższy aspekt sprawy sąd uznał, iż bezczynność organu miała niewątpliwie miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Ocena ta wynika przede wszystkim z oceny samych okoliczności opisanych wprost przez skarżony organ w odpowiedzi na skargę, ale także z analizy akt administracyjnych. Postępowanie w niniejszej sprawie tj. robót budowlanych, toczy się od października 2006 r. Skarżony organ niewątpliwie pozostawał w bezczynności, ponieważ wszystkie opisane wcześniej okoliczności nie uzasadniały tak długich okresów w których organ nie dokonywał czynności procesowych i nie wydał decyzji. Organ nie przedstawił żadnych racjonalnych okoliczności opóźnienia, mogących zmniejszać winę organu w niezachowaniu ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Brak również jakichkolwiek podstaw aby z urzędu uznać, że sporne postępowanie było prowadzone z rzetelnością i skrupulatnością mającą na celu efektywne wydanie rozstrzygnięcia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. (pkt III wyroku).