II SAB/Kr 213/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. Z. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do dokonania czynności lub wydania aktu; II. stwierdza, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. Z. z dnia 17 stycznia 2020r. o wszczęcie postępowania ; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; IV. oddala wniosek strony skarżącej w pozostałym zakresie; V. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. Z. kwotę 1037 zł (jeden tysiąc trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 stycznia 2020 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi Kalwarii Zebrzydowskiej i dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu. Skarżące stowarzyszenie wniosło o: 1) zobowiązanie organu do wydania w terminie nie dłuższym niż 14 dni postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego na podstawie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) ewentualnie, jeżeli Sąd uzna to za uzasadnione – o orzeczenie o obowiązku wszczęcia postępowania, zgodnie z wnioskiem skarżącego na podstawie z art. 149 § 1b p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżące stowarzyszenie wskazało, że dnia 17 stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 315a ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zwróciło się do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi Kalwarii Zebrzydowskiej oraz o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Wniosek umotywowano niedotrzymaniem terminów realizacji działań określonych w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego wraz z Planem działań krótkoterminowych, przyjętym uchwałą nr XXXII/451/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIX/612/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" zmienionej uchwałą Nr VI/70/11 z dnia 28 lutego 2011 r. oraz uchwałą Nr XLll/662/13 z dnia 30 września 2013 r. Mając na uwadze niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w formie postanowienia, dnia 18 czerwca 2020 r. skarżące stowarzyszenie skierowało ponaglenie. W odpowiedzi Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał na brak legitymacji stowarzyszenia do wniesienia ponaglenia oraz zinterpretował wniesione przez skarżącego pismo jako skargę w rozumieniu Działu VIII k.p.a. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego wniosku organ wskazał w szczególności, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z wnioskiem organizacji społecznej złożonym na podstawie 31 § 1 k.p.a. Zdaniem organu wniosek jest ponadto bezprzedmiotowy z uwagi na fakt, że przed organem nie toczy się obecnie żadne postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 144/20, odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Postanowieniem z 14 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 4979/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe rozstrzygnięcie wskazując, że art. 31 k.p.a. przewiduje uprawnienie organizacji społecznej do występowania w sprawie innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w sprawie, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wskazano, że w sytuacji, w której organ uzna żądanie za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, zaś w przeciwnym razie wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, na które służy jej zażalenie. Skoro zatem przepisy k.p.a. przewidują obowiązek organu ustosunkowania się do wystąpienia organizacji społecznej w formie postanowienia, to na brak działania organu w tym zakresie przysługuje organizacji społecznej skarga. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 186/21 oddalono skargę. Sąd wskazał, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu skargą bezczynności, gdyż na moment złożenia wniosku przez Stowarzyszenie nie było jeszcze możliwe wszczęcie wnioskowanego postępowania. Warunkiem niezbędnym dla jego wszczęcia jest bowiem przeprowadzenie działań kontrolnych, które nie zostały jeszcze podjęte z uwagi na opóźnienia epidemiologiczne oraz brak sprawozdania, które składane jest przez gminy do Marszałka Województwa w terminie do końca marca każdego roku (podczas gdy wniosek o wszczęcie postępowania skarżące Stowarzyszenie złożyło już 17 stycznia 2020 r.). Powyższe orzeczenie zostało uchylone wyrokiem NSA z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt III OSK 951/22. W uzasadnieniu sąd odwoławczy stwierdził, że z art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. wynika obowiązek procesowego ustosunkowania się do każdego wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego i dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Brak wydania postanowienia w tym przedmiocie stanowi o bezczynności organu. NSA ponadto podkreślił, że rozpatrując skargę na bezczynność sąd bada istnienie tej bezczynności na dzień wniesienia skargi ale musi uwzględnić stan sprawy na dzień orzekania. Wobec tego zobowiązano Sąd I instancji do ustalenia, czy organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności i w zależności od wyniku tych ustaleń rozstrzygnąć o zawartym w skardze wniosku o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w wyznaczonym terminie bądź w tym zakresie umorzyć postępowanie i ograniczyć się do orzeczenia odnośnie do stanu bezczynności organu w zakresie określonym w art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. art. 149 § 1a p.p.s.a., a także rozstrzygnąć o pozostałych wnioskach zawartych w skardze. Zarządzeniem z dnia 15 listopada 2023 r. Sąd wezwał organ do złożenia wyjaśnień, czy do chwili obecnej organ podjął, a jeżeli tak to jakie czynności w związku ze złożeniem przez skarżące stowarzyszenie wniosku z dnia 17 stycznia 2020 r. o wszczęcie postępowania. W odpowiedzi organ wskazał, że w dniu 28 września 2023 r. wydane zostało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia Burmistrzowi Kalwarii Zebrzydowskiej administracyjnej kary pieniężnej za niedotrzymanie terminów realizacji działań na lata 2017-2019 w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1634), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Kluczowym przepisem w niniejszej sprawie jest art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i są konsekwencją dokonanej oceny prawnej. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 23 października 1998 r., sygn. I SA 1663/96, powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co w niniejszym przypadku nie zachodzi. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu (vide np. wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756). Biorąc pod uwagę wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób wiążący przesądzone zostały dwie kwestie. Po pierwsze, skarga była w przedmiotowej sprawie dopuszczalna, albowiem organizacji społecznej przysługuje skarga na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania (postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 4979/21). Po drugie, organ w przedmiotowej sprawie dopuścił się bezczynności (wyrok NSA z dnia 6 wrześni 2023 r. sygn. akt III OSK 951/22). Jak wyjaśnił NSA, "zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl zaś art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Z brzmienia powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że organ ma obowiązek procesowo ustosunkować się do każdego wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, niezależnie do tego czy jest ono podejmowane z urzędu, czy też na wniosek. W związku z tym zarówno rozstrzygnięcie co do wszczęcia postępowania, jak i też jego odmowy wymaga wydania postanowienia. Przy czym podkreślić należy, że ramach tego postanowienia organ, do którego zostało skierowane żądanie, zobowiązany jest przede wszystkim ocenić, czy organizacja społeczna występująca z wnioskiem spełnia przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a., a zatem czy postępowanie administracyjne dotyczy praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania; czy żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz czy za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Jednakże nawet w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie, z mocy powołanego art. 31 § 2 k.p.a., to organ administracji publicznej rozstrzyga o zasadności zgłoszonego żądania. Zatem także w przypadku uznania przez organ, że żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania jest bezzasadne z innych powodów, organ może odmówić jego wszczęcia, lecz zgodnie z brzmieniem art. 31 § 2 zd. 2 winien wydać w tym zakresie postanowienie". W wyniku powyższych rozważań NSA jednoznacznie ocenił, iż "słuszny jest zarzut skarżącego kasacyjnie, że brak wydania postanowienia w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania stanowi o bezczynności organu". Będąc związanym powyższą oceną, tut. Sąd stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego stowarzyszenia z dnia 17 stycznia 2020 r. o wszczęcie postępowania, o czym orzekł jak w pkt II sentencji. Jednocześnie Sąd ocenił, że bezczynności tej nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt III sentencji. Wykładnia językowa art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. wskazuje, że chodzi w nim nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 275/23). Rażące naruszenie prawa jest, kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem ustawowych terminów będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 238/23). W przedmiotowej sprawie brak wydania koniecznego postanowienia nie był wynikiem ewidentnego niedbalstwa, czy oczywistego błędu organu. Jak wynika z przebiegu postępowania, organ był przekonany o tym, że stowarzyszenie nie jest podmiotem legitymowanym do wszczęcia postępowania o nałożenie kary administracyjnej. Wynikało ono z błędnego przeświadczenia organu, że w razie, gdy nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, wniosek o wymierzenie organowi kary administracyjnej jest bezprzedmiotowy. O tym, że przekonanie powyższe nie było oczywiście bezzasadne najlepiej świadczy fakt, że zostało ono podważone dopiero w postanowieniu NSA z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 4979/21, a orzekający wcześniej Sąd I instancji podzielał zapatrywania organu w tym zakresie. Ustaleniu, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa sprzeciwia się ponadto fakt, że organ w toku postępowania położył jej jednak kres, wydając w dniu 28 września 2023 r. postanowienie w przedmiocie wniosku stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia organowi administracyjnej kary pieniężnej. Wniosek ten został wprawdzie rozpatrzony negatywnie, organ odmówił bowiem wszczęcia postępowania, kwestie merytorycznej poprawności tego postanowienia nie są jednak objęte granicami niniejszej sprawy. Wobec tego zatem, że na dzień orzekania bezczynność ustała, gdyż wydane zostało procesowe rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku stowarzyszenia o wszczęcie postępowania, zasadne było umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do dokonania czynności lub wydania aktu o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym zakresie postępowanie sądowe było bowiem bezprzedmiotowe. Jakkolwiek w przedmiotowej sprawie ustalono, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności (która miała miejsce z bez rażącego naruszenia prawa) brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o orzeczenie o obowiązku wszczęcia postępowania, zgodnie z wnioskiem skarżącego na podstawie z art. 149 § 1b p.p.s.a.- albowiem organ postanowieniem z dnia 28 września 2023r. wydał w tym przedmiocie postanowienie. Wobec powyższego w zakresie tego żądania skargi orzeczono jak w pkt. IV wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a.