II SAB/Kr 219/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na bezczynność Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 28 września 2015 r. postanawia: I. odrzucić skargę, H.S. wniosła w dniu 13 listopada 2015 r. skargę z dnia 12 listopada 2015 r., adresowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na bezczynność Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej żądanej we wnioskach skarżącej z dnia 28.09.2015 i 19.10.2015 r. na podstawie ustawy z dnia 6.09.2001 o dostępie do informacji publicznej. W skardze skarżąca zarzuciła również, że Urząd nie podjął czynności w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego zgodnego z dokumentacją architektoniczną ze zbiorów Archiwum Państwowego w K. , wykonanej samowoli na elewacji nieruchomości przy ul. [....] w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego dawnego miasta [....] , wpisanego do rejestru zabytków dnia 23.02.1934 r. oraz na Listę Dziedzictwa Światowego pod numerem [....] w K. , obszar ten uznany za pomnik historii [....] – historyczny zespół miasta. Skarżąca podniosła, że PINB w K. Powiat Grodzki dnia 13 stycznia 2015r., znak [....] , w związku z brakiem swoich kompetencji zawiadomił Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przekazaniu skargi dotyczącej wykonanej samowoli na elewacji przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca, pismem z dnia 28 września 2015 r. drogą elektroniczną, zwróciła się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. o udostępnienie informacji publicznej: na jakim etapie załatwiania sprawy jest zawiadomienie z dnia 13 stycznia 2015r. przesłane przez PINB Powiat Grodzki w K. dotyczące samowoli w nieruchomości przy ul. [....] w K. Skarżąca wskazała, że zawiadomienie zostało przesłane w związku z wykonaną samowolą na elewacji w parterze lokalu [....] obecnie [....]. Podniosła, że współwłaściciele tej nieruchomości stawiali wnioski o przywrócenie stanu pierwotnego zgodnie z załączoną dokumentacją. Następnie skarżąca wniosła drogą elektroniczną pismo z dnia 19 października 2015 r. zatytułowane "wniosek o udostępnienie informacji publicznej". Jako podstawę prawną żądania wskazała art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "u.d.i.p.". Zwróciła się o udostępnienie informacji: jakie działania podjął WUOZ w K. w związku z ww. zawiadomieniem [....]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. wniósł o jej oddalenie, na podstawie art. 21 u.d.i.p. i orzeczenie, że sprawa skargi winna być rozpatrywana na podstawie art. 35-38 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a." - (bezczynność organu). W uzasadnieniu stanowiska WUOZ w K. przedstawił tok czynności podjętych przez Urząd w sprawie zawiadomienia PINB znak [....] . Wskazano również, że w dniu 18 stycznia 2015 r. WUOZ w K. wystosował do H.S. odpowiedź na jej pisma. Przyznano, że istotnie nastąpiło przekroczenie terminów administracyjnych przy rozpatrywaniu jej wniosków. Podniesiono, że H.S. jest współwłaścicielem przedmiotowej kamienicy, zatem posiada ona status strony postępowania administracyjnego zgodnie z art. 28 K.p.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. W świetle obowiązujących przepisów, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie przez nich postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu, kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 do kognicji sądu administracyjnego należą sprawy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 1 P.p.s.a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Na wstępie należy wskazać, że skarżąca jednoznacznie i stanowczo określiła przedmiot swoich żądań w sprawie jako żądanie udostępnienia informacji publicznej i wskazywała jako podstawę prawną swoich żądań ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (wnioski skarżącej z 28.09.2015 r., 19.10.2015 r. oraz skarga z 12.11.2015 r.). W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. U.d.i.p. w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Niewątpliwie jest to definicja szeroka. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zalicza się także skarżony organ. W niniejszej sprawie wnioskami z 28.09.2015 r. i 19.10.2015 r. H.S. zwróciła się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. o udostępnienie w trybie informacji publicznej, na jakim etapie załatwiania sprawy jest zawiadomienie z dnia 13.01.2015 r. przesłane przez PINB Powiat Grodzki w K. dotyczące samowoli w nieruchomości przy ul. [....] w K. oraz jakie czynności w sprawie podjął WUOZ. Żądane przez skarżącą informacje nie należą do informacji podlegających przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacja, o jaką zwróciła się skarżąca, nie ma charakteru informacji publicznej. Dotyczy ona bowiem w istocie przebiegu postępowania administracyjnego - konkretnych czynności, jakie zostały podjęte przez organ w postępowaniu, w którym skarżąca jest stroną. Strona danego postępowania administracyjnego nie może żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 545/09, lex nr 573286). Art. 1 ust. 2 in principio u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Skarżącej, jako stronie postępowania, przysługuje prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.). Posiada ona prawo dostępu do pełnych akt administracyjnych sprawy, w której jest stroną, może sporządzać z nich notatki i odpisy, a w określonych przypadkach może żądać wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Ograniczenie zaś stronie dostępu do akt sprawy może wynikać jedynie z przesłanek określonych w art. 74 § 1 K.p.a. (ochrona tajemnicy państwowej lub ochrona ważnego interesu państwowego). Zatem należy stwierdzić, iż dostęp stron postępowania administracyjnego regulowany art. 73 i 74 K.p.a. wyłącza stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skoro skarżąca jest stroną postępowania, w którego aktach pozostają żądane przez nią informacje o etapie sprawy, czynnościach podjętych w sprawie przez organ, to ww. informacji lub odpisów wytworzonych w sprawie pism i zgromadzonych dokumentów skarżąca może i powinna dochodzić w oparciu o ww. przepisy K.p.a., a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uprawnienie strony do żądania odpisu dokumentów wynika z art. 73 K.p.a., a nie z przepisów zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przyznał prymat obowiązującym już ustawom, w tym K.p.a., która w Rozdziale 3, w art. 73 i art. 74, reguluje dostęp strony do akt w toczących się postępowaniach administracyjnych. Stronie postępowania udostępnia się informację na zasadach postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza w tym względzie stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można utożsamiać. Zatem w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się – co sam przyznaje w odpowiedzi na skargę – uchybienia polegającego na niepoinformowaniu skarżącej o szczegółowych ustaleniach w przedmiocie charakteru wnioskowanych przez skarżącą informacji. Nie mogło to jednak skutkować merytorycznym rozpoznaniem przez Sąd Administracyjny skargi złożonej w niniejszej sprawie. Organ miał podstawy do przyjęcia, że wnioski skarżącej i niniejsza sprawa sądowoadministracyjna nie dotyczą informacji publicznej. Skoro przedmiotem żądania skarżącej nie były informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to kwestia ich udostępnienia lub nieudostępnienia w ogóle nie podlega kontroli sądowej Sądu Administracyjnego. Na marginesie Sąd wskazuje, że dnia 20 stycznia 2016 r., już po wydaniu postanowienia o odrzuceniu skargi w niniejszej sprawie, do akt sądowych wpłynęło pismo skarżącej z dnia 19 stycznia 2016 r., wniesione drogą elektroniczną, stanowiące polemikę z odpowiedzią na skargę. Główną treścią pisma jest uwypuklenie celu działania skarżącej, którym jest przywrócenie do stanu poprzedniego elewacji nieruchomości przy ul. [....] , naruszonej – zdaniem skarżącej - w wyniku samowoli budowlanej. W piśmie tym skarżąca wskazuje na – jej zdaniem – bezprawne zaniechania (bezczynność), których dopuścił się WUOZ w K. Mając na względzie powyższe oraz art. 6 P.p.s.a, Sąd stwierdza, że celem skutecznego poddania kontroli Sądu Administracyjnego braku działania (bezczynności) lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji, można wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ administracji, przy czym, by skarga taka nie podlegała odrzuceniu przez Sąd, należy ją poprzedzić wyczerpaniem przysługujących stronie w sprawie środków zaskarżenia (art. 52 P.p.s.a.). W sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji takim środkiem zaskarżenia jest, zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., zażalenie. Art. 37 § 1 K.p.a. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia w stosunku do [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje Generalny Konserwator Zabytków (art. 89 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.). Mając powyższe na uwadze skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu, o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 6 P.p.s.a.. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu orzeczono jak w pkt II sentencji postanowienia.