II SAB/Kr 219/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi P. H. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie znak [...] 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, 2. stwierdza, że bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. H. w dniu 13 października 2018 r. (data nadania przesyłki poleconej) wniósł skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie odwołania wniesionego w dniu 26 listopada 2017 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 9 listopada 2017 r. nr [...] odmawiającą nałożenia na Gminę L. jako inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót w ramach zgłoszenia [...] Skarżący domagał się zobowiązanie strony przeciwnej - [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania decyzji w przedmiocie odwołania w terminie miesiąca oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jego odwołanie od decyzji PINB w M. z dnia 9 listopada 2017 r. nr [...], wniesione 26 listopada 2017 r., a przesłane organowi odwoławczemu 4 grudnia 2017 r. w dalszym ciągu nie zostało rozpoznane. Skarżący pismem z dnia 12 kwietnia 2018 roku wniósł ponaglenie, wskazując w nim, m.in. na uchybienie jednomiesięcznego terminu, o którym mowa art. 35 § 3 k.p.a. W dniu 26 kwietnia 2018 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie, na mocy którego zlecił organowi l instancji przeprowadzenie w terminie do 30 czerwca 2018 r. dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Jednocześnie w trybie art. 36 §1 k.p.a. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 sierpnia 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu ponaglenia postanowieniem z dnia 7 czerwca 2018 znak [...] odmówił wyznaczenia Inspektor Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Materiał dowodowy został uzupełniony pismem przewodnim z dnia 14 czerwca 2018 r. Od tego czasu Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał żadnej decyzji w sprawie, nawet pomimo upływu wyznaczonego na dzień 30 sierpnia 2018 roku terminu jej załatwienia. Nie poinformował też skarżącego o przyczynach kolejnej zwłoki w rozpatrzeniu odwołania, ani też nie wyznaczył w związku z tym dodatkowego terminu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że w sprawie [...] w dniu 22 października 2018 r. została wydana decyzja uwzględniająca odwołanie skarżącego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Niezależnie od powyższego organ podniósł, że opóźnienie w rozpatrywaniu spraw wynika z bardzo dużej ilości postępowań administracyjnych rozpatrywanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego: na koniec roku 2017 prowadzonych było 2252 spraw administracyjnych, zakończono 837 postępowań wydając ogółem 1175 rozstrzygnięć. Podnieść należy, że na jednego pracownika przypada ponad 120 spraw. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia, zaś w niniejszej sprawie taki stan nie występuje. Ponadto organ podniósł, że sytuacja kadrowa w Inspektoracie jest bardzo trudna bowiem istnieje bardzo duża rotacja pracowników. W 2018 roku odeszła z pracy większość pracowników wydziału orzecznictwa i nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw. Nabory prowadzone przez WINB często nie zostają rozstrzygnięte z uwagi na nieadekwatne do zakresu obowiązków, odpowiedzialności i wymaganych uprawnień, warunki płacowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy między innymi w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący warunek ten spełnił – w aktach administracyjnych II instancji znajduje się zarówno samo ponaglenie (k. 13), jak i wydane po jego rozpatrzeniu postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 czerwca 2018 r. (k. 19). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie kreślonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dokonując oceny podejmowanych kolejno czynności przez Inspektor Nadzoru Budowlanego należy zwrócić uwagę, że akta wraz odwołaniem skarżącego wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 6 grudnia 2017 r. (prezentata urzędu na k. 11). Pierwszą czynnością podjętą w sprawie było wydanie w dniu 26 kwietnia 2018 r. postanowienia zlecającego organowi I instancji uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (k. 14), przy czym 16 kwietnia 2018 r. do organu odwoławczego wpłynęło ponaglenie od skarżącego. Inspektor Nadzoru Budowlanego pierwszą czynność w sprawie podjął po wpłynięciu ponaglenia, lecz przed nadaniem mu biegu tj. przesłaniem go do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – co miało miejsce 7 maja 2018 r. (k.15). Uzupełniony przez organ I instancji materiał dowodowy wpłynął do skarżonego organu w dniu 18 czerwca 2018 r. (k. 22). Następnie organ II instancji nie podejmował w sprawie żadnych czynności aż do dnia 17 października 2018 r., kiedy to dołączono do akt wydruk z księgi wieczystej (k. 27). Nie poinformowano stron o przedłużeniu terminu zakończenia sprawy, mimo, że poprzednio wyznaczony termin (w postanowieniu z 26 kwietnia 2018 r.) upłynął bezskutecznie 30 sierpnia 2018 r. Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji w dniu 22 października 2018 r. (k. 33). Jak wynika z powyższego zestawienia czynności podejmowanych w sprawie, bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego miała miejsce od 7 grudnia 2017 r. do 25 kwietnia 2018 r. oraz od 19 czerwca do 16 października 2018 r. Biorąc pod uwagę, że skarga na bezczynność MWINB została wniesiona w dniu 13 października 2018 r. należy uznać, że w dacie jej wniesienia organ nadzoru budowlanego pozostawał w bezczynności. Skarga P. H. nie mogła więc zostać oddalona. Przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie bezczynność już ustała, a sprawa administracyjna została zakończona przez organ odwoławczy wydaniem decyzji. W tym stanie rzeczy sąd nie mógł zobowiązać organu do podjęcia czynności w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postępowanie w tym zakresie stało się zatem bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do co wydania aktu lub podjęcia czynności nie zwalnia Sądu z dokonania oceny, czy istniejąca w dacie wniesienia skargi bezczynność nosiła cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, CBOSA). W ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Okres bezczynności wynosił kilka miesięcy, jednakże organ podejmował czynności po złożeniu przez stronę ponaglenia oraz skargi na bezczynność. W odpowiedzi na skargę przywołano również trudną sytuację kadrową w organie jako przyczynę opóźnień. Okoliczność ta nie wpływa na ocenę zasadności skargi co do stwierdzenia bezczynności, lecz wskazuje, że zaistniałe w sprawie opóźnienia nie wynikały ze złej woli czy niedbalstwa organu, ale były wynikiem obiektywnie istniejących trudności. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa – o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W pkt III wyroku zasądzono koszty postępowania od organu na rzecz skarżącego, stosownie do treści art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyło się 100 zł wniesione przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.