II SAB/Kr 22/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi [....] S.A. w R. na bezczynność Starosty T. I. zobowiązuje Starostę T. do wydania w terminie 1 miesiąca aktu administracyjnego załatwiającego wniosek strony skarżącej z dnia 24 lipca 2009 r. o uznanie za zakończoną rekultywację gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako dz. ewid. [....] , [....] , [....] , [....] , położonych w miejscowości W. ; II. zasądza od Starosty T. na rzecz strony skarżącej [....] S.A. w R. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [....] .1010 r., skarżąca spółka działająca pod firmą Przedsiębiorstwo [....] S.A z siedzibą w R. złożyła skargę na bezczynność Starosty T. w sprawie nie załatwienia w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. wniosku z dnia 24 lipca 2009 r., o uznanie za zakończoną rekultywacji gruntów oznaczonych jako działki nr ewid.:( [....],[....],[....],[....],[....],[....], , o łącznej powierzchni 5,89 ha, położonych w miejscowości W. , Gmina W. , i wniosła o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że: l/ Wnioskiem z dnia [....] lipca 2009 r. skarżąca wystąpiła do Starosty Powiatowego w T. o uznanie za zakończoną rekultywacji gruntów położonych w miejscowości W. , Gmina W. Rekultywacja tych terenów została wykonana zgodnie z założeniami "Aneksu nr 4 do Projektu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego [....] ". 21 W dniu [....] sierpnia 2009 r. Starosta Powiatowy w T. dokonał oględzin terenu objętego wnioskiem o uznanie rekultywacji za zakończoną, które potwierdziły wykonanie rekultywacji zgodnie z projektem rekultywacji i żaden z uczestników oględzin nie wnosił zastrzeżeń, co do uznania rekultywacji tych gruntów za zakończoną. Opierając się na przeprowadzonych oględzinach terenów, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. postanowieniem z dnia 8 września 2009 r. pozytywnie zaopiniował uznanie rekultywacji przedmiotowych gruntów za zakończoną, a postanowieniem z dnia 8 września 2009 r., również Wójt Gminy W. pozytywnie zaopiniował uznanie rekultywacji przedmiotowych gruntów za zakończoną. 3/ Zgodnie z art. 35 § 3 kpa, Starosta Powiatowy w T. obowiązany był załatwić sprawę wszczętą na wniosek z dnia [....] lipca 2009 r., najpóźniej w terminie do końca września 2009 r. 4/ W dniu [....] listopada 2009 r., Starosta Powiatowy w T. , bez zawiadamiania wnioskodawcy, jak również Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. i Wójta W. , a więc z rażącym naruszeniem art. 10 § l k.p.a. i art. 79 k.p.a. dokonał ponownych oględzin terenu objętego wnioskiem. Z doręczonego wnioskodawcy w dniu 25 listopada 2009 r., protokołu z oględzin terenu przeprowadzonych w dniu [....] listopada 2009 r., wynika, że Starosta Powiatowy w T. stwierdził niezgodność pomiędzy załącznikiem (profil przez tereny zrekultywowane) do wniosku [....] S.A. z dnia [....] 07.2009 r., o uznanie rekultywacji za zakończoną, a aneksem nr 4 do projektu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych. Na przedmiotowym załączniku nachylenie skarp nadwodnych wynosi l :6, a w aneksie nr 4 do projektu rekultywacji wynosi l :2 -1:4. W związku z wątpliwościami co do nachylenia skarp w terenie ustalono, że zgodnie z art. 28 ust. l pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, póz. 1266 z późn. zm) należy wystąpić do inwestora o sporządzenie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców" . W wyniku dokonanych oględzin dniu [....] listopada 2009 r. Starosta Powiatowy w T. bez zachowania formy postanowienia powiadomił w dniu 25 listopada 2009 r., wnioskodawcę, że nie jest możliwe zakończenie postępowania w ustawowym terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 18 stycznia 2010 r. Jednocześnie pismem z dnia [....] listopada 2009 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku z dnia [....] lipca 2009 r. poprzez przedłożenie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców ustalających rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów będących przedmiotem sprawy. Jako podstawę prawną swojego żądania organ powołał art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 75 k.p.a. Art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych to opinie rzeczoznawców nie mogą służyć w tym przypadku wyjaśnieniu "wątpliwości co do nachylenia skarp", a jedynie ustaleniu rozmiaru ograniczenia wartości użytkowej gruntów, a procedura taka znajduje zastosowanie wyłącznie w razie niewykonania obowiązku rekultywacji gruntów zdegradowanych, ponieważ w takim przypadku z ustaleniem rozmiaru ograniczenia wartości użytkowej gruntów wiąże się obowiązek corocznego wpłacania na Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych lub na Fundusz Leśny równowartości opłaty rocznej w takiej części, w jakiej nastąpiło ograniczenie wartości użytkowej gruntów. W niniejszej sprawie powoływany przepis art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sposób oczywisty nie znajduje zastosowania, tym samym nadużyciem Starosty Powiatowego w T. było uzasadnianie z tego powodu przesunięcia terminu załatwienia sprawy o 2 miesiące. 5/ Skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w trybie art. 37 § l k.p.a. zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie. Pomimo, wskazania w uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 28 grudnia 2009 r., że żądanie organu I instancji przedłożenia na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców ustalających rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów będących przedmiotem sprawy było żądaniem bezprawnym, to Starosta Powiatowy w T. postanowieniem z dnia 15 stycznia 2010 r., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 18 marca 2010 r., ponownie utrzymując, że nie jest możliwym zakończenie postępowania w ustawowym terminie, ponieważ wnioskodawca nadal nie przedłożył dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców ustalających rozmiar ograniczenia wartości użytkowej przedmiotowych gruntów. W odpowiedzi na skargę Starosta T. wniósł o oddalenie skargi i podniósł co następuje. 1. Wnioskiem z dnia [....] lipca 2009 roku, który do urzędu wpłynął w dniu 29 lipca 2009 roku, Strona skarżąca wystąpiła o uznanie za zakończoną rekultywację gruntów położonych w miejscowości W. , gmina W. 2. W dniu [....] sierpnia 2009 roku został przeprowadzony dowód z oględzin. W dniu [....] sierpnia 2009 roku Starosta T. przesłał protokół z przeprowadzonej kontroli wykonania rekultywacji Przedsiębiorstwu Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych "[....] " S.A. oraz Wójtowi Gminy W. i Dyrektorowi Urzędu Górniczego celem wydania opinii zgodnie z art. 106 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 8 września 2009 roku znak: [....] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. oraz postanowieniem z dnia 8 września 2009 roku znak: [....] Wójt Gminy W. pozytywnie zaopiniowali uznanie rekultywacji za zakończoną. Postanowienie Wójta Gminy W. stało się ostateczne z dniem 23 września 2009 roku, natomiast postanowienie Dyrektora Urzędu Górniczego w K. zostało przesłane bez klauzuli ostateczności. 3. W związku z tym, że w sprawie rekultywacji treść decyzji należy do wyłącznej kompetencji starosty, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś opinie organów współdziałających nie są wiążące dla organu wydającego decyzję oraz koniecznością kontroli wykonania przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych w dniu 18 listopada 2009 roku ponownie przeprowadzono oględziny terenu. Z uwagi na rozbieżności występujące pomiędzy załącznikiem (profil przez tereny zrekultywowane) do wniosku strony skarżącej z dnia [....] lipca 2009 roku a aneksem nr 4 do projektu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych co do nachylenia skarp nadwodnych ustalono, że zgodnie z art. 28 ust. l pkt 5 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych inwestor zostanie wezwany o uzupełnienie wniosku o opinie dwóch rzeczoznawców. Wobec tego pismem z dnia [....] listopada 2009 roku Starosta T. powiadomił strony o niemożliwości zakończenia postępowania w ustawowym terminie z uwagi na konieczność wyjaśnienia wątpliwości związanych z wykonaną rekultywacją przedmiotowych gruntów i wyznaczony został nowy termin załatwienia sprawy do dnia 18 stycznia 2010 roku. Jednocześnie pismem z dnia [....] listopada 2009 roku Starosta T. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku z dnia [....] lipca 2009 roku o przedłożenie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców ustalających rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów będących przedmiotem sprawy. Przedłożenie opinii ustalających rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów będących przedmiotem wniosku pozwoli na prawidłowe rozpoznanie sprawy. 4. Zgodnie z art. 75 kpa dowodem w sprawie może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego. Skoro wystąpiły wątpliwości, czy przeprowadzone prace są wystarczające do uznania rekultywacji za zakończoną a ustalenie tej okoliczności wymaga dokładnego wyjaśnienia sprawy poprzez podjęcie wszelkich niezbędnych czynności, nie wyłączając dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, Starosta T. wystąpił do inwestora o przedłożenie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców ustalających rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów. 5. Z uwagi na niejednoznaczne stanowisko strony skarżącej co do profilu nachylenia skarp oraz fakt, że uznanie rekultywacji za zakończoną wymaga specjalistycznej wiedzy, którą dysponują rzeczoznawcy uzasadnione było wystąpienie do inwestora o przedłożenie opinii rzeczoznawców. Ustawa z 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie określa sposobu powoływania rzeczoznawców, trybu sporządzania opinii i ponoszenia kosztów jej sporządzenia. Należy więc przyjąć, że w odniesieniu do rzeczoznawców ma zastosowanie przepis art. 84 kpa dotyczącego biegłego, z tym zastrzeżeniem, że w przypadku decyzji o rekultywacji gruntów powołanie rzeczoznawcy nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz z mocy prawa obligatoryjne (wyrok WSA w Warszawie II SA 4116/03 z dnia 17.11.2004 roku). 6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia 28 grudnia 2009 roku Sygn. akt: [....] uznało zażalenie na nie załatwienie przez Starostę T. wniosku z dnia [....] lipca 2000 roku za nieuzasadnione. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło, że istnieje podstawa prawna do zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy w przedmiotowym postępowaniu. Podstawę do powołania biegłego w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 84 kpa. W związku z powyższym bezpodstawne jest twierdzenie strony skarżącej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w uzasadnieniu postanowienia uznało za bezprawne żądanie przez organ I instancji przedłożenia na podstawie art. 28 ust. l pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców ustalających rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów będących przedmiotem sprawy. Z uwagi na to, że Przedsiębiorstwo Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych "[....] " S.A. w R. nie dostarczyło opinii Starosta T. postanowieniem z dnia 15 stycznia 2010 roku znak: [....] wyznaczył zgodnie z art. 36 kodeksu postępowania administracyjnego nowy termin załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w sprawach decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygają sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż co dopiero wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czy w końcu pisemnych interpretacje przepisów prawa podatkowego ( art. 3 § l i 2 pkt. l- 4a i 8 ustawy z dnia 30.08. 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ). Krótko mówiąc, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.o.p.s.a sąd administracyjny orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach kiedy : - organ ma obowiązek wydać decyzję, - organ ma obowiązek wydać postanowienie na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie lub rozstrzygające o do istoty sprawy, - organ ma obowiązek wydać postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, - organ ma obowiązek podjąć inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawa niniejsza wszczęta została wnioskiem strony skarżącej z dnia [....] .07.2009 r., który do organu wpłynął w dniu 29.07.2009 r. Terminy załatwienia spraw administracyjnych określa w sposób szczegółowy kodeks postępowania administracyjnego (art. 35 kpa). Do terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od.organu ( § 5 art. 35 kpa). Jest niesporne, że w terminach określonych kodeksem sprawa nie została załatwiona. Do obowiązków organu należy w terminach o których wyżej była mowa podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7, 77 kpa). Do uprawnień organu należy zmiana, uzupełnienie postanowienia dotyczącego dowodu - co może uczynić w każdym stadium postępowania (art.77 § 2 kpa). Z odpowiedzi na skargę wynika, że po ponownym przeanalizowaniu zebranych materiałów dowodowych niezbędnych do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ustalono, iż konieczne będzie przeprowadzenie ponownej kontroli wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i dlatego w dniu 18.11.2009 r., dokonano ponownych oględzin. Z uwagi na rozbieżności występujące pomiędzy załącznikiem (profil przez tereny zrekultywowane) do wniosku strony skarżącej z dnia [....] lipca 2009 roku a aneksem nr 4 do projektu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych co do nachylenia skarp nadwodnych ustalono, że zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych inwestor zostanie wezwany o uzupełnienie wniosku o opinie dwóch rzeczoznawców. Jak można sądzić ( na rozprawę przed Sądem w dniu [....] 04.2010 r., za organ nikt się nie stawił) nie przedłożenie przez stronę skarżącą żądanych opinii stało się powodem zwłoki w postępowaniu i wyznaczenia terminu załatwienia sprawy do dnia 18.01.2010 r. W żaden sposób organ nie powiadomił Sądu, czy termin ten został dochowany. Otóż sama odpowiedź na skargę świadczy o tym, że organ znajduje się w stanie bezczynności. Jeżeli organ stoi na stanowisku, że w sprawie niezbędne jest, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych - to nakładając na stronę obowiązek przedłożenia opinii - biegu postępowania nie może uzależnić od tego czy strona postępowania opinię przedłoży. Opinia jest dowodem w sprawie ( art. 84 § l kpa) i jeżeli organ dojdzie do wniosku, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Gdy organ postępuje tak jak w niniejszej sprawie tzn. domaga się uzupełnienia wniosku o opinię - a strona takiej opinii nie przedłoży obowiązkiem organu jest przeprowadzenie oceny, czy żądana opinia jest dowodem koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy, czy też inny zebrany w sprawie materiał jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, przy czy rozstrzygnięcie sprawy wcale nie oznacza pozytywnego załatwienia wniosku. Negatywne jego załatwienie też jest rozstrzygnięciem sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 i 200 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.