II SAB/Kr 22/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w Krakowie M. P. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu albo dokonania czynności; II. stwierdza że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. dopuściła się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w K. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 18 stycznia 2022 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie w przedmiocie załatwienia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 grudnia 2021 r. Organowi zarzucił naruszenie 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 27 grudnia 2021 r. w zakresie udostępnienia: informacji na temat stanu wprowadzania zmian na węźle Niepołomice na autostradzie A4 na łącznicy wyjazdowej w kierunku Rzeszowa, korespondencji wytworzonej oraz otrzymanej w tym zakresie w okresie od 18.10.2021 do dnia sporządzenia odpowiedzi na wniosek, projektu organizacji ruchu w zakresie w jakim został zmieniony po przekazaniu projektu w odpowiedzi na mój poprzedni wniosek. 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że 27 grudnia 2021 r. za pomocą platformy epuap złożył do krakowskiego oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o udostępnienie: < informacji na temat stanu wprowadzania zmian na węźle Niepołomice na autostradzie A4 na łącznicy wyjazdowej w kierunku Rzeszowa, < korespondencji wytworzonej oraz otrzymanej w tym zakresie w okresie od 18.10.2021 do dnia sporządzenia odpowiedzi na wniosek, < projektu organizacji ruchu w zakresie w jakim został zmieniony po przekazaniu projektu w odpowiedzi na jego poprzedni wniosek. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, 10 stycznia 2022 r. czyli po 14 dniach od złożenia wniosku. Do dnia złożenia niniejszej skargi od organu, do którego wniosek został skierowany, skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi, a tym samym informacja publiczna nie została udostępniona. Skarżący zaznaczył, że tematykę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, można więc traktować jako tzw. akademicki przykład informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem inherentnym elementem życia publicznego, elementem rzutującym na życie każdego obywatela (II SAB/Rz 34/21). W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że wniosek nie był pierwotnie procedowany jako wniosek o udzielenie informacji publicznej. Skarżący bowiem we wrześniu 2021r. złożył zarówno w Centrali GDDKIA w Warszawie, jak i w kilku Oddziałach GDDKIA informację dotyczącą nieprawidłowości w oznakowaniu dróg. W zakresie działalności Oddziału w Krakowie zastrzeżenia dotyczyły organizacji ruchu na węźle Niepołomice w ciągu autostrady A-4. Na skutek tej interwencji prowadzone było postępowanie związane z weryfikacją i korekta opracowania. We wniosku z dnia 27 grudnia 2021r. wnioskodawca odwołał się "do dotychczasowej korespondencji" z oddziałem, centrala GDDKIA oraz Ministerstwem. Organ pozostawał zatem w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniosek z dnia 27 grudnia 2021r. nie stanowi odrębnego wniosku, który winien być rozpoznany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz stanowi wniosek o udzielenie informacji w sprawie, czy tez o zakończeniu sprawy zapoczątkowanej wnioskiem skarżącego w sprawie nieprawidłowości w zakresie oznakowania dróg krajowych. W takim przypadku nie sposób uznać, że doszło do jakiegokolwiek opóźnienia w sprawie. Zakładając jednak, że wniosek skarżącego z dnia 27 grudnia 2021r. stanowi odrębny wniosek - jak wskazuje skarżący - złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, złożona przez skarżącego skarga również nie znajduje uzasadnionych podstaw. Informacja została skarżącemu przekazana, zatem organ nie pozostaje w bezczynności. W okolicznościach sprawy nie sposób uznać, że ewentualne opóźnienie w udostępnieniu informacji stanowi o rażącej bezczynności. W przedmiotowym przypadku udostępnienie informacji nastąpiło z niewielkim opóźnieniem terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co nie stanowi istotnego naruszenia powołanego przepisu, jeśli uwzględni się takie obiektywne okoliczności jak przerwa świąteczne - noworoczna, panująca pandemia powodująca przerwy w ciągłości pracy pracowników prowadzących sprawę. Przy tym zauważyć należy, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi (a w rzeczywistości niezależnie od niej) organ usunął stan niezgodności z prawem. Skarga wpłynęła do organu w dniu 18 stycznia 2022r. po zakończeniu pracy urzędu. W dniu 19 stycznia 2022r. (zanim skarga została przekazana do pracowników merytorycznych, a więc niezależnie od jej treści) przygotowana została odpowiedź na wniosek z dnia 27.12.2022r. i przekazany w dniu 20.01.2022r. skarżącemu. Nie można zatem zarzucić GDDKIA celowego i istotnego naruszenia prawa bądź też lekceważącego stosunku do prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy w ocenie Organu nie sposób przyjąć, że doszło do bezczynności w działaniu organu. Jeżeli jednak uznać, że ta bezczynność miała miejsce, to została ona usunięta i z całą pewnością nie miała charakteru rażącego. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2022 r. skarżący potwierdził, że po wniesieniu skargi otrzymał żądaną przez siebie informację zaznaczając, że nie stanowi to podstawy do oddalenia skargi na bezczynność. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.ip. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.ip. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.ip. nie znajdują zastosowania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.ip.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. W żaden sposób nie dyskwalifikuje natomiast kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16, CBOSA). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został przez skarżącego do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie. Nie ulega wątpliwości, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie – jako organ władzy publicznej (reprezentowana przez Dyrektora) – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.ip.), a objętą wnioskiem z dnia 27 grudnia 2021 r. informację dotyczącą stanu wprowadzania zmian na węźle Niepołomice na autostradzie A4 na łącznicy wyjazdowej w kierunku Rzeszowa, korespondencji wytworzonej oraz otrzymanej w tym zakresie w okresie od 18.10.2021 do dnia sporządzenia odpowiedzi na wniosek, projektu organizacji ruchu w zakresie w jakim został zmieniony po przekazaniu projektu w odpowiedzi poprzedni wniosek - należy uznać za informację publiczną. Sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 115/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/21, wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 215/21 ). Okoliczność ta była bezsporna, bowiem organ jej nie kwestionował. Uchybienie obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym przez ustawę 14-dniowym terminie organ tłumaczył tym, że wniosek nie był pierwotnie procedowany jako wniosek o udzielenie informacji publicznej, bowiem wnioskodawca odwoływał się do "dotychczasowej korespondencji". Pozostawano zatem w przekonaniu, że wniosek z 27 grudnia 2022 r nie stanowi odrębnego wniosku. Odpowiedz na wniosek udzielono 19 stycznia 2022 r. Należało zatem uznać, że w tej dacie stan bezczynności organu ustał. Nie budzi żadnych wątpliwości, że odpowiedź ta jest kompletna i stanowi prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw by zobowiązywać Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Skarga na bezczynność została wniesiona 18 stycznia 2022 r to jest osiem dni po upływie określonego przepisami terminu na udzielenie odpowiedzi. Po wniesieniu skargi wniosek został natychmiast załatwiony. Zważywszy na tak niewielkie opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek, należało uznać, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. W wyroku z dnia z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1973/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter szczególnie kwalifikowany. O kosztach orzeczono, jak w pkt III wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zasądzając kwotę 100 zł, uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu od skargi