II SAB/Kr 224/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Beata Łomnicka SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 24 października 2016 r. I. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie , III. odstępuje od wymierzenia Burmistrzowi Gminy [...] grzywny, IV. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja [....] wniosła w dniu 1 grudnia 2016 r. (data nadania przesyłki poleconej) skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych. Zarzuciła stronie przeciwnej naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Jednocześnie skarżąca wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia 24 października 2016 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Fundacja [....] wnioskiem z dnia 24 października 2016 r. poprosiła Burmistrza Miasta i Gminy S. o udostępnienie informacji publicznej tj. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. oraz 2016 r. (do dnia merytorycznej odpowiedzi na wniosek) otrzymali nagrodę/nagrody/bądź premie oraz wysokość tej nagrody/tych nagród bądź premii w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród bądź premii - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Do dnia wniesienia skargi organ nie odpowiedział merytorycznie na ten wniosek i nie udostępnił żadnych danych w tym zakresie. Podkreślono, że za prawidłowy wniosek pisemny uznaje się również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny, ani nie zostanie wyraźnie zawarta podstawa prawna. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisano następujący stan faktyczny sprawy. Wnioskiem z dnia 24 października 2016 roku na skrzynkę elektroniczną Urzędu Miasta i Gminy S. strona skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej w zakresie opisanym w skardze. Pismem z dnia 3 listopada 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. zwrócił się do skarżącego z zapytaniem, czy wnioskowana informacja będzie powtórnie wykorzystana, w rozumieniu ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. W odpowiedzi skarżący podtrzymał swój wniosek z dnia 24 października 2016 r. Pismem z dnia 15 listopada 2016 r. organ poinformował skarżącego, że podanie podstawy prawnej wniosku nie jest jednoznaczne ze złożeniem oświadczenia o ponownym wykorzystaniu, bądź niewykorzystaniu informacji sektora publicznego. W ślad za przedmiotowym pismem organ udostępnił wnioskowane informacje w zakresie nagród przyznanych w 2015 i 2016 r. osobom pełniącym funkcje publiczne, w pozostałym zakresie odmówił - decyzją z dnia 1 grudnia 2016 r. Nr [....] . Biorąc pod uwagę opisany stan faktyczny strona przeciwna do skarżącej podniosła, że nie dopuściła się naruszenia prawa, bowiem podjęła czynności mające na celu udostępnienie żądanej informacji publicznej, które zakończyły się udostępnieniem informacji w formie żądanej przez wnioskodawcę, w części, w pozostałym zakresie odmową w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Burmistrza przedstawiony w sprawie stan faktyczny, uwidaczniający jego czynności podejmowane w sprawie wykluczają zaistnienie bezczynności organu, a skarga na bezczynność jest w sposób oczywisty bezzasadna. W piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2017 r. Fundacja [....] wniosła - o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności na dzień złożenia skargi, - o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł, - o zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Wskazano, że organ udostępnił część informacji oraz wydał decyzję administracyjna, jednakże zrobił to dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. Istotne jest więc, że Burmistrz pozostawał w bezczynności, gdyż nie odpowiedział na wniosek w ustawowym terminie, 14 dni, a gdyby nie złożenie skargi na bezczynność prawdopodobnie wcale nie udostępniłby żądanej informacji. Nie jest jednak obecnie konieczne zobowiązanie go do podjęcia działań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 LEX nr 236545). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2016 r. poz. 1764).), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Strona skarżąca wnioskiem z dnia 24 października 2016 roku - przesłanym pocztą elektroniczną - wniosła o przesłanie na adres e-mail informacji w formie przeszukiwalnej maszynowo (DOC, ODT, XLS itp.) informacji w zakresie imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. oraz 2016 r. (do dnia merytorycznej odpowiedzi na wniosek) otrzymali nagrodę/nagrody/bądź premie oraz wysokość tej nagrody/tych nagród bądź premii w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród bądź premii - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Nie ulega wątpliwości i nie jest pomiędzy stronami sporne, że informacje dotyczące wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowią informację, o której mowa w art. 61 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 13 ust. 2 ustawy jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przyjmuje się, że termin czternastodniowy jest również obowiązujący w przypadku załatwienia wniosku w drodze decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy). Oznacza to, że termin załatwienia przedmiotowego wniosku upływał 7 listopada 2016 r. Tymczasem załatwienie wniosku w niniejszej sprawie nastąpiło częściowo pismem z dnia 29 listopada 2016 r., przesłanym wnioskodawcy drogą elektroniczną tego samego dnia, a częściowo decyzją z dnia 1 grudnia 2016 r., również przesłanym wnioskodawcy drogą elektroniczną 2 grudnia 2016 r. Bezczynność organu miała więc miejsce w niniejszej sprawie w okresie od 8 listopada do 2 grudnia 2016 r. - kiedy to wbrew prawnemu obowiązkowi nie załatwiano wniosku. W tym miejscu trzeba podkreślić, że poza zakresem niniejszej sprawy jest badanie prawidłowości decyzji o odmowie udzielenie informacji publicznej. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej bada jedynie, czy wniosek został rozpoznany w całości. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wniosek dotyczył wszystkich pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Miasta i Gminy S. W zakresie tych pracowników, którzy pełnią funkcje publiczne informacja została udzielona, natomiast co do pozostałych pracowników - wydano decyzję odmowną. Organ wprawdzie po terminie, lecz jednak w całości rozpoznał wniosek Fundacji [....] o udostępnienie informacji publicznej. W dacie wydawania wyroku bezczynność Burmistrza w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca. W tej sytuacji postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) musiało zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Istotne jest jednak, że załatwienie wniosku nastąpiło po wniesieniu rozpoznawanej obecnie skargi na bezczynność. Skarga została wniesiona za pośrednictwem Burmistrza zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. ("Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi"). Przesyłka polecona zawierająca skargę na bezczynność została nadania w dniu 1 grudnia 2016 r. Zgodnie z art. 83 § 3 p.p.s.a. oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Na podstawie tego przepisu należy więc przyjąć, że wniesienie skargi nastąpiło w dniu 1 grudnia 2016 r., podczas gdy decyzja o odmowie udostępnienia informacji została wysłana pocztą elektroniczną dopiero następnego dnia. W razie stwierdzenia stanu bezczynności w dacie wniesienia skargi art. 149 § 2 p.p.s.a. nakazuje Sądowi dokonać oceny, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażąco naruszającej prawo. Opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek trwało 24 dni i w istocie wniosek załatwiono przed fizycznym wpłynięciem skargi do organu (co, zgodnie z prezentatą, nastąpiło 6 grudnia 2016 r.). Mimo, iż formalnie udzielenie odpowiedzi nastąpiło po wniesieniu skargi, nie można zgodzić się ze skarżącym, iż "gdyby nie złożenie skargi na bezczynność prawdopodobnie organ wcale nie udostępniłby żądanej informacji". Należy również mieć na uwadze, że w tym okresie Burmistrz nie pozostawała całkowicie bezczynny - prowadził korespondencję z wnioskującym co do trybu postępowania z wnioskiem. Co prawda stanowisko organu było w tym zakresie błędne, bowiem już z samej treści wniosku wynikało, że nie dotyczy on dostępu do informacji w trybie ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, zatem nie było podstaw aby kwestię tę dalej wyjaśniać, niemniej jednak nie można powiedzieć, że Burmistrz nie podejmował w zakresie wniosku żadnych czynności. Z tych samych względów oddalono wniosek o wymierzenie grzywny. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 2 w pkt I wyroku orzeczono o braku rażącego naruszenia prawa, a w pkt III - o odstąpieniu od wymierzenia grzywny na Burmistrza Miasta i Gminy S. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając 100 zł, które skarżący zobowiązany był uiścić tytułem wpisu od skargi.