II SAB/Kr 225/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Sebastian Pietrzyk SWSA Monika Niedźwiedź (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w sprawie z wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków postanawia: umorzyć postępowanie sądowe. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga A. L. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w zakresie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków. W skardze zarzuciła ona naruszenie przepisów postępowania, tj. art 35 §3 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie przez Organ terminów załatwienia sprawy wynikających z przepisów k.p.a. Wobec tego wniosła ona o: 1. stwierdzenie, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa poprzez brak załatwienia w terminie sprawy dotyczącej wpisu do rejestru zabytków budynku przy ul. św. [...] w K., a bezczynność i przewlekłość trwa od dnia 14 kwietnia 2023 r., 2. zobowiązanie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do załatwienia sprawy w przedmiocie wpisu budynku przy ul. św. [...] w K. do rejestru zabytków, 3. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów (dalej: MWKZ) na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 n sygn. akt II SAB/Kr 28/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. P. na bezczynność i przewlekłość postępowania przed Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków stwierdził, że MWKZ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał MKWZ do wydania aktu w sprawie w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości, wniósł MWKZ wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Jednocześnie, po wydaniu wyroku przez WSA w Krakowie, decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. MWKZ wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego pod numerem [...] budynek frontowy wraz z oficyną boczną przy ul. [...] w K., w granicach działki ew. nr [...] obręb [...] oraz z ogrodzeniem zamykającym przed ogródek od południa. Od tej decyzji inne strony postępowania administracyjnego- P. W., J. P. i Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. wniosły odwołanie. Decyzją z dnia 10 października 2023 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję MWKZ z 27 kwietnia 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w decyzji MWKZ wskazano szerszy zakres obszarowy wpisu niż wynikało to z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Według organu 11 instancji w aktach sprawy nie znajduje się natomiast żaden dowód uzasadniający zmianę zakresu postępowania wszczętego w 2019 r.; brak jest jakiegokolwiek dowodu, który potwierdzałby, ze obszar działki ew. nr [...] obręb [...] oraz ogrodzenie posiadają wartości zabytkowe wymagające ochrony prawnej poprzez wpis do rejestru zabytków. Dodatkowo, organ II instancji uznał także, że MWKZ niedostatecznie rozpoznał również budynek przy ul. św. [...] w K. - w toku postępowania administracyjnego nie ustalono bowiem, w jakim stopniu ww. budynek zachował autentyczną substancję zabytkową, nie ocenił wpływu prac dokonanych we wnętrzu budynku na wartości artystyczne, historyczne i naukowe tego obiektu. Według organu II instancji dotychczas zgromadzony w aktach postępowania materiał dowodowy nie daje podstaw do prawidłowej weryfikacji twierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji o wpisaniu budynku do rejestru zabytków. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1524/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i rozstrzygnął o kosztach postępowania. Tym samym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stwierdzający bezczynność MWKZ z rażącym naruszeniem prawa na dzień 14 kwietnia 2023 r. (data wyroku) uprawomocnił się. W związku z tym niniejsza skarga dotyczy okresu trwania postępowania administracyjnego już po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a wyrok Sadu I instancji jest prawidłowy, jako że między kolejnymi czynnościami MWKZ w toku postępowania administracyjnego o wpis budynku do rejestru zabytków zdarzały się długie przerwy, samo postępowanie prowadzone było w nieefektywny sposób. Orzeczenie jest prawomocne i ostateczne. Od czasu uchylenia zaskarżonej decyzji MWKZ o wpisie budynku do rejestru zabytków, tj. od października 2023 r. organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do faktycznego ustalenia przedmiotu i granic ochrony konserwatorskiej. W sprawie nie są podejmowane jakiekolwiek czynności mające na celu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, w tym w szczególności organ nie podejmuje czynności zmierzających do ustalenia faktycznej wartości artystycznej i historycznej budynku, którego dotyczy postępowanie (chociażby oględziny wewnątrz budynku). MWKZ poprzestał na kierowaniu do Skarżącej zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie, w którym powołuje się na niezałatwienie sprawy w terminie z przyczyn niezależnych (fluktuacja kadr, duża kumulacja spraw, konieczność przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego zmierzającego do właściwego ustalenia przedmiotu granic i ochrony konserwatorskiej, konieczność wypożyczenia akt do Prokuratury). Ostatecznie pismem z dnia 26 listopada 2024 r. MWKZ zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie; wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 31 stycznia 2024 r., jednak do chwili obecnej nie podjęto jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Oczywistym jest, że wskazany w zawiadomieniu termin również nie zostanie dotrzymany, skoro Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia przedmiotu i granic ochrony konserwatorskiej. Podkreślenia wymaga jednak, że okoliczności przywoływane przez Organ celem usprawiedliwienia niezałatwienia sprawy w terminie nie mogą usprawiedliwiać bezczynności i przewlekłości. To na Organie ciąży obowiązek takiej organizacji pracy, aby możliwe było procedowanie spraw w terminach wynikających z przepisów. Również wypożyczenie akt do innych postępowań nie może powodować niemożności podjęcia działań w sprawie organ powinien zapewnić akta zastępcze, przy wykorzystaniu których możliwe byłoby dalsze prowadzenie postępowania. Na chwilę obecną sprawa o wpis budynku do rejestru zabytków jest w dalszym ciągu prowadzona, pomimo że od daty wszczęcia postępowania upłynęło ponad 64 miesiące. Postępowanie trwa więc obecnie 5 i pół roku. Budynek stanowiący przedmiot postępowania obecnie znajduje się w stanie uniemożliwiającym jakiekolwiek wykorzystanie go zgodnie z jego przeznaczeniem (na cele mieszkalne), a wszczęcie i ciągłe prowadzenie postępowania administracyjnego o wpis do rejestru zabytków uniemożliwia przeprowadzenie prac remontowych z uwagi na brzmienie art. 10a ustawy o ochronie zabytków jakiekolwiek prace remontowe budynku w takim stanie, które mogłyby prowadzić do przywrócenia jego funkcji mieszkalnych, a więc zgodnych z jego przeznaczeniem, prowadziłyby do zmiany substancji zabytku i zmiany jego wyglądu, co jest zabronione. Oznacza to, że aktualnie Skarżąca może jedynie podejmować ograniczone prace zabezpieczające budynek przed niszczeniem, ale nie jest w stanie wykorzystywać budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, gdyż nie może przeprowadzić prac remontowych, a budynek znajduje się w stanie niepozwalającym na jego zamieszkanie (brak wszystkich podstawowych instalacji, brak podłóg, stolarki okiennej itd.). Opieszałość działania organu jest całkowicie nieuzasadniona w okolicznościach danej sprawy i powoduje całkowitą degradację stanu technicznego budynku. W związku z powyższym, czyli na skutek rażącego nieprzestrzegania przepisów procedury administracyjnej, bierności, opieszałości i nieefektywności w podejmowaniu działań związanych z ww. budynkiem, MWKZ doprowadził do braku możliwości korzystania z lokalu i uniemożliwił jego modernizację. Na skutek bezczynności organu, który w terminie ustawowym nie załatwił sprawy administracyjnej budynek jest popadającym w ruinę niezamieszkałym pustostanem, w którym zgodnie z powołanym powyżej przepisem art. 10a Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabronione jest wykonywanie jakichkolwiek prac konserwatorskich, restauratorskich czy budowlanych, które mogłyby wpłynąć na substancję lub wygląd budynku. Wskutek opieszałości działań organu niemożliwe jest także zabezpieczenie budynku w taki sposób, aby nie powodował on zagrożenia dla osób przebywających w jego otoczeniu, czemu dowodzi fakt 2-krotnego zerwania połaci dachowej i uszkodzenia ceglanych kominów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 14/25 odrzucił skargę A. L.. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od w/w postanowienia z dnia 28 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 września 2025 r. sygn. akt II OSK 1687/25 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia NSA wskazał m.in., że "pomimo przesądzenia w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 lutego 2025 r. (II SAB/Kr 13/25) w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, wciąż zachodzi konieczność rozważenia, czy organ ochrony zabytków dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania w sprawie ze skargi A. L., biorąc pod uwagę jej indywidualny interes prawny w uruchomieniu postępowania sądowoadministracyjnego, oceniając, czy bezczynność (przewlekłość) organu w odniesieniu do tej strony miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie tych kwestii będzie miało zaś wpływ na ewentualne przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (które to orzeczenia może wydać zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu), jak również na ewentualne orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny (o czym nie rozstrzygał WSA w Krakowie w powołanym wyroku) czy zasądzenie kosztów postępowania. Wydanie wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 13/25 wyklucza jedynie orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu." Niniejsze rozstrzygnięcie Sądu zostało wydane wskutek rozpatrzenia skargi przy uwzględnieniu wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz okoliczności znanych Sądowi z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, bo przedmiotem skargi była bezczynność (art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Bezczynność polega na niezałatwieniu sprawy w tym terminie (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przez załatwienie sprawy należy rozumieć rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w drodze decyzji. Jak już zaznaczono w postanowieniu NSA z dnia 18 września 2025 r. w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok z 19 lutego 2025 r. (sygn. akt II SAB/Kr 13/25), w którym zobowiązano organ do wydania aktu w sprawie z wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r. w terminie jednego miesiąca, co wyklucza orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu. Jednocześnie Sądowi znany jest z urzędu prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 16 lipca 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 88/25 wydany w sprawie ze skargi P. W. i A. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w sprawie wpisu do rejestru zabytków, w którym Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie do wydania aktu w sprawie z wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r., stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tej ostatniej kwestii wskazano w szczególności, że "ocena tego, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie może odbywać się przez pryzmat tak wąskiego horyzontu czasowego (od 14 maja do 16 lipca 2025 r.), czyli w oderwaniu od tego, co wynika z wiążącego wyroku (art. 170 p.p.s.a.). Stwierdzona bezczynność nie jest bowiem wyizolowana, lecz stanowi kontynuację wcześniejszej bezczynności. O tego typu pogłębieniu bezczynności – biorąc pod uwagę powyższy wyrok i czas oczekiwania skarżących na załatwienie sprawy – nie można było zatem orzec inaczej niż tak, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa." Zgodnie z art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1 i 2 stało się bezprzedmiotowe. Użycie w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zwrotu normatywnego "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi w nim o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego (po wniesieniu skargi do sądu). W zależności od tego, na jakim etapie postępowania sądowoadministracyjnego postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, o umorzeniu postępowania orzeka wojewódzki sąd administracyjny lub Naczelny Sąd Administracyjny. W jednym ze swoich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zwrot normatywny "stało się bezprzedmiotowe" użyty w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy, postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 161). W przedmiotowej sprawie ze skargi A. L., której przedmiotem jest bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w K. na wniosek z dnia 22 sierpnia 2019 r. rozstrzygnięto już prawomocnie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności (wyrok tut. Sądu z dnia 19 lutego 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 13/25) oraz stwierdzono bezczynność, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (wyrok tut. Sądu z dnia 16 lipca 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 88/25). Jednocześnie w skardze nie zawarto wniosku o nałożenie na organ grzywny lub przyznanie stronie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 §2 p.p.s.a. W tym stanie faktycznym i prawnym postępowanie sądowe musiało ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), bo powielenie w tym zakresie wydanych wyroków w sprawie bezczynności organu w przedmiocie wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r. byłoby niedopuszczalne. Na marginesie odnotować należy, że zgodnie z art. 154 §1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.