II SAB/Kr 226/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. R. na bezczynność "T" S. A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S. A. w K. do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 14 marca 2013 r. znak: [...]; II. stwierdza, że bezczynność "T" S. A. w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od "T" S. A. w K. na rzecz skarżącej J. R. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca J. R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20.06.2014 r., zarzuciła "T" S. A. w K. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, której domagała się we wniosku z dnia 14.03.2013 r., przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia tej informacji publicznej (zgodnie z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Skarżąca domagała się stwierdzenia bezczynności wskazanej spółki w zakresie udostępnienia żądanej we wniosku z dnia 14.03.2013 r. informacji publicznej. Skarga zawierała także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podano, że wnioskiem z dnia 14.03.2013 r. J. R. zwróciła się do "T" S. A. w K. m.in. o udostępnienie dokumentów, w tym decyzji administracyjnych dotyczących lokalizacji, posadowienia, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji linii energetycznych na stanowiących własność skarżącej działkach nr [...] oraz [...], położonych w miejscowości M., gmina [...], powiat [...]. W odpowiedzi na powyższe żądanie, skarżąca otrzymała stanowisko "T" S. A. w K., zawarte w piśmie z dnia 18.04.2013 r., które wskazywało na to, iż: - na działce nr [...] znajduje się wybudowana w roku 1977, na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, napowietrzna stacja transformatorowa M. wraz z linią zasilającą średniego napięcia, jak również napowietrzna linia niskiego napięcia; - na działce nr [...] znajduje się wybudowana w roku 1977, na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów napowietrzna linia niskiego napięcia, jak również wybudowane w 1995 r. przyłącze napowietrzne niskiego napięcia oraz linia kablowa niskiego napięcia, napowietrzna linia niskiego napięcia wybudowana w roku 1998 r. na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. Spółka "T" podkreśliła, że z uwagi na znaczny upływ czasu od momentu wybudowania wskazanych urządzeń przesyłowych, nabyła przez zasiedzenie służebność gruntową. Te urządzenia wchodzą w skład przedsiębiorstwa energetycznego. Wskazała też, że warunkiem udostępnienia kompletnej dokumentacji jest jej posiadanie, zatem "T’ uznała, iż należy zwrócić się do właściwych archiwów. W skardze podkreślono, iż treść korespondencji między "T" SA, a skarżącą wskazuje, iż przedsiębiorca przesyłowy jest w posiadaniu przynajmniej części dokumentacji interesującej skarżącą. "T" S.A. odmówił jednak udostępniania, a nawet dokładnego oznaczenia decyzji tak, aby możliwe było ich poszukiwanie w stosownych archiwach. Zdaniem skarżącej, taka postawa jest sprzeczna z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. J. R. podała także, iż pismem z dnia 15.07.2013 r. zwróciła się do "T’ z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy i udostępnienie wskazanych wyżej dokumentów. Pismem z dnia 30.07.2013 r. "T" S. A. w K. uzależnił udostępnienie żądanej informacji od sprecyzowania przez skarżącą tego, jakie dokumenty są przedmiotem jej wniosku. Chodziło w szczególności o podanie nazwy organu, który wydał dany dokument, oraz daty jego wydania. Spółka wskazała, że treść wniosku jest sformułowana w sposób zbyt ogólny, co uniemożliwia spółce zajęcie stanowiska. Do chwili zaś dokładnego określenia żądanych dokumentów – nie jest możliwe zajęcie stanowiska w przedmiocie udostępnienia lub nieudostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej, postawione przez spółkę warunki, nie są możliwe do spełnienia, gdyż skarżąca nie ma wiedzy odnośne danych, od których spółka uzależnia zajęcie w sprawie stanowiska. W skardze podano, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej precyzyjnie określał jakie dokumenty są przedmiotem żądania skarżącej, wskazane zostały numery ewidencyjne działek, ksiąg wieczystych, położenie i właściciele nieruchomości na których posadowione są linie energetyczne. Skarżąca wskazała także, iż w toku sprawy do "T" S.A. wystosowała pismo z dnia 13.11.2013 r., w którym ponowiła żądanie udostępnienia informacji publicznej. Odpowiedzią na to pismo, było stanowisko spółki, zawarte w piśmie z dnia 25.11.2013 r. uzależniające udostępnienie informacji publicznej od dokładniejszego sprecyzowania żądanych dokumentów. J. R. podkreśliła, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała żadnych dokumentów, o które zwracała się we wskazanym wyżej wniosku. W odpowiedzi na skargę "T" S. A. w K. wniosła o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. Nadto spółka żądała zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. "T" S. A. w K. wskazała, iż dokumenty powstałe w związku z budową w latach 70-tych i 90-tych XX linii energetycznych, stanowią państwowy zasób archiwalny. Zatem tryb właściwy do ich uzyskania określony jest w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Nie jest to natomiast tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zwrócono uwagę, że art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o zasobie archiwalnym i archiwach, w zależności od zakwalifikowania "T" – jako "państwowej jednostki organizacyjnej" lub "innej jednostki organizacyjnej" – dokumentacja posiadana przez tego uczestnika może być zakwalifikowana jako "zasób archiwalny" lub "składnica akt". Te formy przechowywania dokumentacji mają służyć potrzebom uczestnika. Korzystanie z tych zasobów możliwe jest za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Skarżąca zaś nigdy o wyrażenie takiej zgody nie występowała. "T" S. A. w K. wskazała nadto, że bez sprecyzowania przez skarżącą tego, o udostępnienie jakich dokumentów wnosi – nie jest możliwym stwierdzenie, czy spółka posiada takie dokumenty. Zwrócono uwagę na treść par. 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16.09.2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Podkreślono przy tym, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przekazanie materiałów do archiwum nastąpić musiało już dawno temu. Skoro uczestnik nie wie jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, nie jest w stanie sprawdzić czy dokumenty te są w jego posiadaniu, czyli nie może przesłać stosownej informacji wnioskodawcy. Podkreślono, iż użyte we wniosku sformułowanie "wszelkie ewentualne decyzje" jest nieprecyzyjne i wskazuje, że skarżący nie jest w stanie jednoznacznie wskazać, że jakiekolwiek decyzje administracyjne zostały w tej kwestii kiedykolwiek wydane. Znaczenie ma też okoliczność, że różnego rodzaju archiwa również wymagają sprecyzowania żądanych informacji, a w przypadku braku takiego sprecyzowania, odmawiają uwzględniania wniosku. Nie wiadomo zatem dlaczego spółka prawa handlowego miałaby się domyślać jakie dokumenty są objęte wnioskiem, a obowiązku takiego nie miałyby archiwa państwowe. Podkreślono również, iż art. 1 ust. 2 u.d.i.p. będzie miał zastosowanie do linii wybudowanych na nieruchomościach skarżącej w latach 90-tych XX w. Skarżąca brała bowiem udział w procesie inwestycyjnym obu tych linii, w charakterze strony. Ma zatem możliwość uzyskania informacji publicznej na podstawie przepisów K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna podlega uwzględnieniu. W kontrolowanej sprawie rozważenia wymagało, czy dokumenty żądane przez J. R. od "T" S. A. w K. we wniosku z dnia 14.03.2013 r. – stanowią podlegająca udostępnieniu informację publiczną oraz, czy wskazana spółka akcyjna – jest podmiotem zobowiązanym do przekazania informacji objętych tym wnioskiem. W przypadku pozytywnej odpowiedzi, ocenić nadto należało, czy wskazany wniosek skarżącej, należycie precyzował rodzaj dokumentów, żądanych od "T" S. A. w K. Odnosząc się do powyższych zagadnień należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako u.d.i.p.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Mając na uwadze fakt, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14.03.2013 r. J. R. żądała przekazania decyzji administracyjnych i innych podobnych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń energetycznych usytuowanych na działkach stanowiących jej własność, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami – w świetle cytowanego wyżej przepisu, należy stwierdzić, że wnioskowane dokumenty posiadają status podlegającej udostępnieniu informacji publicznej. Stanowisko, iż żądane przez skarżącą dokumenty dotyczące procesu inwestycyjnego związanego z budową linii przesyłowych – stanowi informację publiczną, nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 545/2007; LexPolonica nr 2054145 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 r.; sygn. akt IV SAB/Wr 20/2011; LexPolonica nr 3937797, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Go 595/07, LEX nr 459987). Odnosząc się natomiast do kwestii, czy "T" S. A. w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 851/2010; LexPolonica nr dok.: 2552873). Mając powyższe na uwadze, ocenić zatem należało, czy przedsiębiorstwo, któremu w kontrolowanej sprawie zarzucono bezczynność (przedsiębiorstwo energetyczne) realizuje (wykonuje) także określone zadania publiczne, w rozumieniu powyżej przedstawionym. W powołanym orzeczeniu NSA zauważono, że – zarówno dystrybucja energii elektrycznej jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP – są "zadaniami publicznymi", o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Zaprezentowany pogląd, sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. Zauważyć przy tym należy, iż dokumenty o udostępnienie których zwróciła się skarżąca, odnoszą się do budowy infrastruktury związanej z dystrybucją energii elektrycznej. Dokumenty te zatem mają związek z zadaniami realizowanymi przez "T’ S.A., które w świetle przedstawionych rozważań NSA, są zadaniami publicznymi. W tej sytuacji należało więc uznać, że "T" S. A. w K. był podmiotem, zobowiązanym - co do zasady - do załatwienia wniosku J. R. z dnia 14.03.2013 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. W kontrolowanej sprawie spółka "T’ twierdziła (pismo z dnia 30.07.2013 r.; k. 17), że treść wniosku skarżącej została sformułowana zbyt ogólnie aby można było stwierdzić, czy w ogóle "T" S.A. dysponuje (posiada) żądaną informację. Zajmując stanowisko wobec tej kwestii, wskazać należy, iż z wniosku skarżącej z dnia 14.03.2013 r. jednoznacznie wynikał rodzaj dokumentów, o udostępnienie których J. R. się zwróciła, jak również podane zostały numery działek ewidencyjnych (stanowiących własność skarżącej) na których zostały realizowane energetyczne urządzenia przesyłowe. Zdaniem sądu, w wystarczający zatem sposób określiła skarżąca rodzaj i zakres interesującej ją dokumentacji. Brak zatem było podstaw do domagania się przez "T" S. A. w K. uszczegółowienia wniosku skarżącej z dnia 14.03.2013 r. Wskazany powyżej sposób określenia zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, winien pozwolić podmiotowi zobowiązanemu odszukać dokumentację będąca przedmiotem kontrolowanej sprawy. Jest to tym bardziej zasadne, jeśli zważyć, że spółka informowała J. R. w piśmie z dnia 18.04.2013 r. (k. 13) o dacie budowy infrastruktury energetycznej na działkach stanowiących własność skarżącej. Z powyższego wynika, iż spółka dysponowała wiedzą związaną z analizą dokumentacji odnoszącej się do budowy spornych urządzeń energetycznych. To zaś nakazuje przyjąć, że ogólna treść wniosku skarżącej, nie była przeszkodą do jego rozpatrzenia i udostępnienia dokumentacji budowy infrastruktury obecnie stanowiącej własność spółki, znajdującej się na działkach nr [...] i [...] w miejscowości M.. W analizowanym więc zakresie zarzuty spółki zawarte w odpowiedzi na skargę ocenić należy jako bezzasadne. Nie jest także trafny zarzut "T" S. A. w K., iż dostęp do interesujących skarżącą materiałów (dokumentów), wytworzonych w latach 70. i 90. XX wieku, nie następuje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w oparciu o ustawę z dnia 14.07.1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. 2011 r. Nr 123, poz. 698). Wskazać należy, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 (w tym także podmioty wykonujące zadania publiczne), będące w posiadaniu takich informacji. Jak już wyżej wskazano, treść pisma "T’ S.A. z dnia 18.04.2013 r. (k. 13) świadczy o tym, iż podmiot ten dysponuje dokumentami odnoszącymi się do budowy infrastruktury energetycznej na działkach stanowiących własność skarżącej. Skoro bowiem strona przeciwna była w stanie podać czas w którym wybudowana została infrastruktury energetyczna na działkach stanowiących własność skarżącej J. R., to przyjąć można, iż w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. jest "w posiadaniu" wnioskowanych do udostępnienia dokumentów. Przekazane skarżącej dane pozostają w związku, bądź też wynikają z analizy dokumentacji odnoszącej się do budowy tej infrastruktury. Poza tym należy zauważyć, iż niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy urządzeń energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu winien być inwestor (lub jego następca prawny). Zatem podmiot posiadający dokument zawierający informację publiczną podlegającą udostępnieniu – winien dokument ten udostępnić wnioskodawcy, na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Należy wskazać przy tym, że Państwowy zasób archiwalny, o którym mowa w powoływanej ustawie z dnia 14.07.1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach – tworzą, co do zasady, materiały powstałe w wyniku działalności organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych, organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 15 ust. 1 ustawy). Okoliczność, iż wymienione organy przekazują wytworzone w wyniku swojej działalności dokumenty do zasobu archiwalnego, nie oznacza, iż podmiot posiadający dokument obejmujący informację publiczną, zwolniony jest z obowiązku udostępnienia tego dokumentu wnioskodawcy, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta bowiem szeroko określiła krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji, ułatwiając w ten sposób zainteresowanym, możliwość pozyskiwania takich dokumentów. Podkreślić także należy, iż z akt sprawy nie wynika aby jakiekolwiek dokumenty odnoszące się do infrastruktury zlokalizowanej na działkach J. R., "T" S. A. w K. przekazał do zasobu archiwalnego lub że dokumenty związane z tą infrastrukturą znajdują się w tym zasobie. Zwrócić również należy uwagę, że wskazywane przez stronę przeciwną przepisy art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, nie stanowią dostatecznej podstawy do przyjęcia, że żądane przez skarżącą informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Wskazane przepisy stanowią bowiem, że zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone. Przyjąć należy, iż wskazana regulacja nie stanowi ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Cytowane przepisy wprost przewidują możliwość korzystania przez zainteresowane osoby, z zasobu zgromadzonego w archiwach zakładowych i składnicach akt. Dostęp do tych materiałów, nie jest więc, co do zasady, wyłączony. Skoro zatem do dnia wydania wyroku wniosek skarżącej nie został załatwiony w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, oznacza to, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie ustała. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawa z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a) w pkt I wyroku zobowiązał "T" S.A. do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku skarżącej J. R. z dnia 14.03.2013 r. W pkt II wyroku, sąd, na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić bowiem, iż informacja publiczna winna być udostępniona przez podmiot zobowiązany, co do zasady "bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku" (art. 13 u.d.i.p.). W kontrolowanej zaś sprawie, od złożenia przez J. R. wniosku z dnia 14.03.2013 r. do dnia rozprawy minęło ponad 17 miesięcy. Tak długi okres załatwienia sprawy, jednoznacznie musi oznaczać rażące naruszenie prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 201 par. 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III wyroku).