II SAB/Kr 227/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa SWSA Mirosław Bator SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. K., M. K., M. G., B. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie usunięcia ogrodzenia z drogi publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wójta Gminy do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie jednego miesiąca; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżących Z. K., M. K., M. G., B. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 30 września 2021 r. Z. K., M. K., M. G., B. K. – N. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania dotyczącego usunięcia ogrodzenia z pasa drogi publicznej gminnej nr [...] położonej w L. M. na wysokości działki nr [...] oraz usunięcia nasadzonych drzew na gminnej drodze publicznej nr [...] [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi i przywrócenia do stanu poprzedniego drogi publicznej gminnej nr [...] stanowiącej działkę nr [...] na wysokości działki nr [...]. Skarżący zarzuciły naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 28.10.2020 r. skarżące wystąpiły do Wójta Gminy J. o wydanie nakazu dla S. G., S. G., I. G. w przedmiocie usunięcia ogrodzenia z pasa drogi publicznej gminnej nr [...] położonej w L. M. na wysokości działki nr [...] oraz usunięcia nasadzonych drzew na gminnej drodze publicznej nr [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi i przywrócenia do stanu poprzedniego drogi publicznej gminnej nr [...] stanowiącej działkę ewid.nr [...] na wysokości działki ewid.nr [...]. Jednak od daty wpływu pisma do organu nie zostały podjęte jakiekolwiek czynności w przedmiotowej sprawie zmierzające do usunięcia ogrodzenia z pasa drogi publicznej nr [...] jak również usunięcia nasadzonych drzew na gminnej drodze publicznej nr [...] na wysokości działki ewid.nr [...] położonej w L. M. . Nawet organ w piśmie z dnia 4 lutego 2021 r. z całkowitą premedytacją bezprawnie wskazał, iż skarżący żądają usunięcia ogrodzenia drogi gminnej oraz nasadzenia drzew w sąsiedztwie działki nr [...] w m. L. M. , kiedy to żądanie sprowadza się do usunięcia ogrodzenia z pasa drogi publicznej gminnej nr [...] położonej w L. M. na wysokości działki nr [...] oraz usunięcia nasadzonych drzew na gminnej drodze publicznej nr [...] położonej w L.. Organ w piśmie z dnia 4 lutego 2021 r. powołał się na warunki atmosferyczne, które rzekomo nie pozwalają na wykonanie pomiarów geodezyjnych. Skarżące podniosły również, że Wójt Gminy od dnia wpływu pisma tj. 16 listopada 2020 r. do dnia 2 sierpnia 2021 r. nie podejmował jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy. A zatem zostały naruszone i pogwałcone wszelkie zasady postępowania administracyjnego, ponadto organ przekroczył terminy ustawowe ustanowione w treści art. 35 K.p.a. W konkluzji skarżące wniosły o stwierdzenie, że Wójt Gminy J. dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku, a także stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa ma charakter skomplikowany z uwagi na fakt, iż droga gminna nr [...] w miejscowości L. M. ma nieuregulowany stan prawny a granice ewidencyjne działki drogowej nie są wytyczone. Nadto droga nie jest urządzona, ale jest przejezdna i każdy jej użytkownik może bezkonfliktowo z niej korzystać. Ze wstępnej oceny wynika, że droga biegnie częściowo w granicach działki nr [...] należącej do S. G., który nie wnosi sprzeciwu co do jej przebiegu, wręcz przeciwnie deklaruje, że skłonny jest odstąpić część swojej działki na potrzeby przedmiotowej drogi. Wszystkie te kwestie wymagają głębszej analizy i znalezienia takiego rozwiązania problemu aby przedmiotowa droga była dostępna dla wszystkich użytkowników i aby działanie Urzędu Gminy nie wywołało konfliktów między nimi. Ponadto na bieg postępowania i jego wydłużenie miało wpływ ogłoszenie stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii z powodu COVID-19, które to ograniczyły możliwość działania. Organ wskazał, że skarżące wystosowały do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. ponaglenie na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy J.. Po rozpatrzeniu ponaglenia, postanowieniem z dnia 3 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Wójt Gminy J. nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, że jeżeli sprawa nie należy do jednej z kategorii wymienionych w art. 1 K.p.a., niedopuszczalnym jest stosowanie wobec niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw oraz skutków ich niezałatwiania w terminie czy przewlekłego prowadzenia postępowania w tych sprawach. W konkluzji organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Kontrolowana sprawa została wszczęta z inicjatywy skarżących. Pismem z 6 listopada 2020 r. Komendant Komisariatu Policji w J. przesłał Wójtowi Gminy J. uwierzytelnioną kopię pisemnego zawiadomienia Z. K. z dnia 15 września 2020 r. dotyczącego drogi publicznej [...] na działce nr [...] w L. M. , celem stosownego rozpatrzenia. Z. K., B. K.-N., M. G. oraz M. K. zwróciły się też bezpośrednio do Wójta Gminy J. z pismem pt. "Wezwanie do wykonania nakazu", z którego treści wynikało żądanie nakazania usunięcia ogrodzenia z pasa drogi publicznej gminnej nr [...] położonej w L. M. oraz usunięcia nasadzonych na tej drodze drzew, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi i przywrócenia do stanu poprzedniego ww. drogi publicznej gminnej stanowiącej działkę nr [...] na wysokości działki nr [...]. Pismem z 11 grudnia 2020 r. Wójt Gminy J. zawiadomił S. G. o wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie zajęcia drogi [...] położonej w L. M. o nr ewide[...] w sąsiedztwie działki o nr ewidencyjnym [...] przez wybudowanie ogrodzenia i posadzenie drzewek. Osobnym pismem z 11 grudnia 2020 r. Wójt Gminy J. o wszczęciu postępowania zawiadomił Z. K., B. K.-N., M. G., M. K.. Pismem z 29 stycznia 2021 r. Wójt Gminy J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. o podanie informacji, czy roboty budowlane prowadzone na działkach nr [...] i [...] w L. M. prowadzone są zgodnie z warunkami decyzji Starosty [...], znak [...] z dnia 4 marca 2019 r. Poinformowano równocześnie, że Wójt Gminy pismem znak: [...] r. z dnia 13 września 2018 r. wyraził zgodę na lokalizację projektowanego budynku mieszkalnego na działkach ewid. [...], [...] w odległości 4,13 m i projektowanych schodów zewnętrznych w odległości 3,53 m od granicy ewidencyjnej drogi gminnej nr [...] – [...]). Pismem z 4 lutego 2021 r. Wójt Gminy zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. do dnia 31 sierpnia 2021 r. W piśmie z 8 lutego 2021 r. stanowisko w sprawie wyraził S. G.. W piśmie z 15 lutego 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. poinformował, że postępowanie skargowe prowadzone przez ten organ zakończyła się zawiadomieniem z 12 października 2020 r. o braku podstaw prawnych do ingerencji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie prowadzonych robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego z garażem na dz. nr ewid. [...], [...] oraz wiaty zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...] w m. L. M. . Dalej z akt sprawy wynika, że skarżące 6 sierpnia 2021 r. wniosły bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. ponaglenie na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy J.. Pismem z 9 sierpnia 2021 r. Kolegium zwróciło się do Wójta o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w ponagleniu i przesłanie całości akt sprawy. Pismem z 31 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy J. zajął stanowisko w sprawie, przekazując Kolegium akta sprawy. W piśmie tym Wójt zaznaczył, że skarżące nie są stronami postępowania. W piśmie z 31 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy J. zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 31 grudnia 2021 r. Postanowieniem z 3 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. stwierdziło, że Wójt Gminy J. nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Z akt sprawy wynika, że postanowienie wpłynęło do Urzędu Gminy J. w dniu 8 września 2021 r. Pismem z 5 października 2019 r. Wójt Gminy J. zawiadomił S. G. o wizji terenowej na drodze gminnej nr [...] (nr ewid. [...]), która odbyła się już po wniesieniu skargi w dniu 19 października 2021 r. (protokół – k. 34-39 akt adm.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarżące były legitymowane do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., jako strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy J.. Brak było podstaw, by uwzględnić stanowisko tego organu, który wskazywał, że skarżącym nie przysługuje przymiot stron w prowadzonym przez niego postępowaniu administracyjnym. Stanowisko organu nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, z których wynika, że organ zawiadomił skarżące o wszczętym postępowaniu administracyjnym w piśmie z 11 grudnia 2020 r. Okoliczność, że uczynił to w innym piśmie niż zawiadomienie skierowane do S. G., który miał dopuścić się zajęcia pasa drogowego, nie ma żadnego znaczenia. Znaczenie ma natomiast to, że kolejne pismo w sprawie, tj. zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z 4 lutego 2021 r. organ skierował, zarówno do S. G., jak i do skarżących. Do pisma tego dołączono osobny wykaz stron, który obejmuje S. G. i skarżące (k. 15 akt adm.). Wprawdzie od momentu wniesienia przez skarżące ponaglenia organ nie kierował do skarżących korespondencji w sprawie, tj. pism z 31 sierpnia 2021 r. oraz zawiadomienia o wizji terenowej, jednak okoliczność ta, jak i treść pisma skierowanego przez Wójta Gminy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (k. 23 akt adm.) nie stanowią podstawy do uznania, że skarżące przestały być stronami. Z akt nie wynika, by organ skierował do stron jakiekolwiek pismo, czy akt administracyjny, z którego by wynikało, że skarżące przestały być stronami w postępowaniu, jeśli tak oczywiście jest. Uznając, że ustalenia organu co do kręgu stron postępowania nie podlegają zasadniczo weryfikacji w sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłość, Sąd przyjął, że skarżące – jako strony postępowania administracyjnego, którego dotyczyła skarga na bezczynność i przewlekłość – mogły skutecznie zainicjować postępowanie przed Sądem. Przechodząc do meritum, Sąd stwierdził, że skarga okazała się uzasadniona, jako że Wójt Gminy przewlekle prowadził postępowanie w sprawie usunięcia ogrodzenia oraz drzew z gminnej drogi publicznej [...] w miejscowości L. M.. W przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności rozumianej - po myśli art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wprawdzie, licząc od daty zawiadomienia o wszczęciu postępowania datowanego na 11 grudnia 2020 r. do dnia wniesienia skargi (8 października 2021 r.), upłynął maksymalny termin załatwienia sprawy zakreślony w art. 35 § 3 k.p.a., tj. dwa miesiące dla spraw szczególnie skomplikowanych. Należało mieć jednak na względzie, że stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. organ dopełniał obowiązku zawiadamiania o niedochowaniu terminu załatwienia sprawy i o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Na dzień wniesienia skargi termin ten był wyznaczony na 31 grudnia 2021 r. Natomiast uzasadniony w pełni okazał się zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy. W odróżnieniu od bezczynności, z przewlekłym prowadzeniem postępowania – jak to wskazano powyżej – mamy do czynienia, jeśli postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jest to prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16, z lipca 2012 r., II OSK 1031/12, z 10 grudnia 2021 r., I OSK 1359/20). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 414). W kontrolowanej sprawie, od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania do dnia wniesienia skargi (ponad 9 miesięcy) organ przeprowadził niewiele czynności zmierzających bezpośrednio do wyjaśnienia okoliczności sprawy dotyczącej zajęcia pasa publicznej drogi gminnej nr [...] (działka nr ewid.[...]) przez budowę na nim ogrodzenia oraz posadzenie drzew. Sporządzono jedynie dokumentację fotograficzną miejsca(k. 8-11 akt adm.), pozyskano stanowisko S. G., który miał dokonać zajęcia pasa drogowego, jak i informację organu nadzoru budowlanego o legalności prowadzonej budowy, a dopiero we wrześniu 2021 r. zainicjował działania zmierzające do przeprowadzenia oględzin. Równocześnie jednak organ nie zgromadził jednak materiału dotyczącego statusu i przebiegu samej drogi, nie dokonał też pomiarów geodezyjnych, których przeprowadzenie awizował w piśmie z 4 lutego 2021 r. Sąd zauważa, że potrzebę przeprowadzenia tych pomiarów wskazywał organ tymże piśmie jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie. Taki sposób prowadzenia postępowania nie może być oceniony inaczej niż nieefektywny, a nadto taki, który nie daje gwarancji możliwie najszybszego osiągnięcia celu postępowania, tj. wydania decyzji rozstrzygającej sprawę. Odnosząc się do uwag zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd wskazuje, że poszukiwanie optymalnego rozwiązania sprawy, które nie wywoła konfliktów społecznych, jest jak najbardziej uzasadnione; organ jest jednak w tych działaniach związany regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym regulacjami określającymi terminy załatwiania spraw, które dla stron postępowania mają charakter ochronny i gwarancyjny. Z tych wszystkich przyczyn, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził we punkcie I sentencji wyroku, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a równocześnie, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego. Sąd przyjął, że rażąca przewlekłość ma miejsce tylko wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i wynika z działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako zachowanie celowe, zmierzające do utrudnienia lub nawet uniemożliwienia stronie dochodzenie praw stron postępowania. W przedmiotowej sprawie okoliczności takich Sąd się nie dopatrzył. Sąd miał również na względzie trwającą epidemię COVID-19 i wynikające z niej utrudnienia dla funkcjonowania urzędów. W konsekwencji powyższego Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie jednego miesiąca. Uwzględnić należy, że po myśli art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt, albo w przypadku, o którym mowa w § 1a (akta administracyjne prowadzone w formie elektronicznej), odpisu orzeczenia. W punkcie III sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.