II SAB/Kr 229/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia 12 listopada 2015 r. I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności na wniosek z dnia 12 listopada 2015 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. Z. w dniu 12 listopada 2015 r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Ile kilometrów rowów melioracyjnych dokładnie zostało poddane konserwacji w 2015? 2. Kto jest właścicielem konserwowanych rowów melioracyjnych? 3. Proszę o podanie własności 154 km konserwowanych rowów. 4. Proszę o podanie numerów działek rowów poddanych konserwacji wraz z podaniem ich właścicieli i lokalizacji. 5. Jaki był zakres prac i koszt konserwacji dla konkretnych rowów? 6. Kto poniósł koszty w związku z wykonaną konserwacją - proszę podać źródła finansowania? 7. Proszę o kserokopie faktur oraz protokołów odbioru wykonanych prac. 8. Kto wykonywał konserwację i na podstawie jakich procedur zostały zawarte umowy? W odpowiedzi na wniosek w piśmie z 24 listopada 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował, że w dniu 29 października 2015 r. w Gazecie [...] mylnie opublikowano długość (154 km) poddanych rowów melioracyjnych wykonanych przez Gminną Spółkę Wodną w S., a nie przez Gminę [...]. Ponadto wyjaśnił, że w 2015 r. Gmina [...] przekazała dotację dla Gminnej Spółki Wodnej w S. na konserwacje rowów melioracyjnych -umowa dotacyjna Nr [...] z 22 października 2015 r. na działania statutowe Gminnej Spółki Wodnej w S.. W załączeniu przesłał kserokopię sprostowania z 2 listopada 2015r., z którego wynika, że konserwacji zostało poddane 54 km rowów melioracyjnych. W dniu 7 grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy [...] K. Z. wniósł skargę na rażącą bezczynność tego organu w udostępnieniu informacji publicznej. Skarżący żądał wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Dla poparcia swojej skargi odwołał się do orzecznictwa sądowego w zakresie rozumienia rażącego charakteru bezczynności, zakresu badania skargi przez sąd, braku konieczności poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wniósł również o ukaranie pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, na zasadzie art. 38 kpa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Organ przytoczył treść wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej oraz udzieloną odpowiedź. Wskazał, ze w listopadzie skarżący złożył do organu łącznie 24 wnioski o udzielenie informacji publicznej. Na wszystkie wnioski udzielono odpowiedzi, w zakresie dotyczącym rowów wskazując, że konserwacje przeprowadziła Gmina Spółka Wodna, a nie Gmina [...]. Informacje żądane w punktach 2-8 znajdują się w posiadaniu gminnej spółki, a nie organu, zatem organ nie był zobowiązany ani do udzielenia informacji ani do wydania decyzji odmownej. Wystarczające było podanie tej informacji do wiadomości wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie orzekania m. in. w sprawach na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s. a., przy czym zgodnie z treścią art. 149 ustawy sąd uwzględniając taką skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia albo obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie stwierdza czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej wnioski zasługują na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6. 09. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 póz. 1198 ze zm.), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy kpa nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 §.3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Na wstępie należy także wskazać, że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001, nr 12, póz. 1198 ze zm., zwanej w skrócie u.d.i.p.) Wskazana ustawa stanowi uszczegółowienie gwarantowanego norma z art. 61 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. jedną z form udostępnienia informacji publicznej, jest udostępnienie jej na wniosek. Przepisy art. 13 - 15 określają sposób i zasady udostępniania informacji publicznej na wniosek, przy czym zasadą jest, że jej udostępnienie ma nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest sporne, że informacja o udzielenie której wnioskował K. Z. stanowi informację publiczną gdyż mieści się w zakresie ustalonym w przepisie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który wskazuje wprost, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Nie budzi także wątpliwości, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] na zasadzie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. należy do podmiotów, na których ciążył obowiązek rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia 12 listopada 2015 r. dotyczącego udzielenia informacji publicznej, przy czym Sąd nie przesądza w sprawie ze skargi K. Z. na bezczynność w jaki sposób powinien być załatwiony przedmiotowy wniosek w zakresie wszystkich żądań w nim wskazanych. W rozpoznawanej sprawie sporne jest natomiast czy Burmistrz jest organem, który dysponuje informacją wnioskowaną do udzielenia. W tym miejscu należy wskazać, że w odpowiedzi na skargę organ po raz pierwszy wskazuje, że nie dysponuje informacjami, o jakie wnioskuje skarżący w punktach 2-8 wniosku, gdyż: " znajdują się one w posiadaniu Gminnej Spółki Wodnej, a nie w posiadaniu Organu. Skarżący winien się zwrócić o udzielenie informacji do Spółki". Należy podkreślić, że w ocenie organu nie pozostaje on w bezczynności skoro w terminie 14 dni poinformował skarżącego - pismem z 24 listopada 2015 r.- że: "konserwacji zostały poddane 54 km rowów melioracyjnych, przy czym konserwacji dokonała Gminna Spółka Wodna w S., a nie Gmina [...]", a nadto wskazał, że w roku 2015 r. gmina [...] przekazała Gminnej Spółce Wodnej w S. na działania statutowe Spółki dotację na konserwacje rowów umowa Nr [...].. W ocenie Sądu rozstrzygającego w niniejszej sprawie stanowisko to należy uznać za błędne. Skoro bowiem wnioskowana do udzielenia informacja jest informacją publiczną to organ powinien jej udzielić lub - o ile zachodzą po temu ustawowe przesłanki - odmówić jej udzielenia w formie decyzji. Jeśli natomiast organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej wnioskowanej do udzielenia nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej, która ustawodawca przewidział tylko dla odmowy udzielenia inf. publicznej lub u morzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), jednakże organ powinien powiadomić wnioskodawcę w drodze czynności materialno-technicznej (pismem) ze nie posiada wnioskowanej informacji publicznej. Powiadomienie takie nie przybiera formy decyzji administracyjnej, jednakże brak takiego powiadomienia naraża podmiot na zarzut bezczynności (por. wyrok z WSA w Wa-wie z 17.03. 2009, sygn.. akt II SAB/Wa 176/08, wyrok WSA w Białymstoku z 15.03. 2007, sygn.. II SA/Bd 69/06, ONSAiWSA z 2008, nr 6, póz. 102). A zatem nie ma racji organ wskazując, że nie pozostaje w bezczynności ze względu na treść pisma z 24 listopada 2015 r. skierowanego do skarżącego. Udzielona informacja wyczerpuje tylko odpowiedź pytanie zawarte w punkcie 1 wniosku. W piśmie tym organ nie wskazał, że nie posiada żądanych informacji ponad te, które w nim zawarł. Powyższy brak powiadomienia skarżącego o nieposiadaniu wszystkich lub części żądanych informacji i dokumentów należy ocenić również w kontekście naruszenia ogólnych zasad postępowania z 8 i 9 k.p.a., a zatem powiadomienie winno zawierać informację - dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą być istotne dla wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 24.11. 2009, sygn. akt l OSK 851/09. Nie można również przyjąć, iż skoro Burmistrz poinformował, że konserwację rowów melioracyjnych w gminie wykonała Gminna Spółka Wodna, a nie gmina [...] to Burmistrz nie posiada wszystkich lub niektórych informacji o udzielenie których wnosi skarżący, tym bardziej, że Gmina udzieliła Spółce Wodnej dotacji na ww. roboty, a do zakresu działania gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tyrn w szczególności ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8. 03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. póz. 1515). Skoro zatem do dnia wydania przedmiotowego wyroku wniosek Skarżącego nie został załatwiony w sposób przewidziany przepisami ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowane do Skarżącego pisma Burmistrza M. l Gm. [...] z 24.11. 2015 r. nie odpowiadają prawu - oznacza to, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie ustała także po wniesieniu skargi. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 149ust. 1 pkt. 1 p.p.s.a. jak w punkcie l sentencji. W punkcie II sentencji Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, mając na uwadze zawiłość interpretacyjną ww. przepisów, a także podejmowane przez organ czynności. O kosztach orzeczono jak w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.