II SAB/Kr 23/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr./ Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu w Krakowie na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006r. sprawy ze skargi Ł. I. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] I. zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania w terminie jednego miesiąca aktu administracyjnego w postępowaniu odwoławczym dotyczącym zamurowania okien w ścianie południowej budynku remizy straży pożarnej w [...] II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej Ł. I. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postępowanie sadowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi Ł. I. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] , w posterowaniu odwoławczym dotyczącym zamurowania otworów okiennych w budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] , złożonej w dniu [...].09.2005r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wnosiła w niej o wyznaczenie ostatecznego terminu załatwienia sprawy oraz ukaranie winnych nieuzasadnionej przewlekłości postępowania, a także o zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] na jej rzecz kosztów postępowania uwzględniających koszty sądowe, koszty przejazdów i równowartość utraconego zarobku. W uzasadnieniu skargi podawała, że od stycznia 2000 roku do kwietnia 2005 roku Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] pozostawał bezczynny jako organ drugiej instancji w przedmiotowej sprawie dotyczącej zamurowania otworów okiennych (11 szt.) w południowej ścianie budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] , wybudowanego w 1965r., w granicy działki, bez zgody właściciela granicznej działki, z naruszeniem prawa budowlanego i prawa własności. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] podjął działania po pisemnej interwencji skarżącej z dnia [...] .03.2005r., skierowanej do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], przekazanej postanowieniem Wojewody [...] do Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego w [...]. Skarżąca wskazywała, że bezczynność i działania Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] rażąco naruszają prawo, zaś przejaw takiego stanu rzeczy miały stanowić : zbędna zwłoka w załatwieniu sprawy, niezachowanie terminu załatwienia sprawy - [...] maja 2005r, który wskazano w piśmie z dnia [...] kwietnia 2005r, niezgodne z prawem określenie terminu załatwienia sprawy w piśmie z dnia [...].06.2005r, oraz przekazanie akt do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] mimo, że do przeprowadzenia własnego postępowania obligowały organ drugiej instancji wyroki z dat 8 kwietnia I997r sygn. akt II SA/Kr 754/96 i 24 września 1999r sygn. akt II SA/Kr 1626/97 uchylające decyzje Wojewody [...]. Skarżąca wskazywała na brak jakichkolwiek działań w kierunku ustalenia jakie odstępstwa poczynił inwestor od pozwolenia i jaki jest stan faktyczny budynku OSP w [...] po dalszych samowolnych działaniach związanych z rozbudową w latach 1994-1995 oraz remontem w 2003r., a także poddawała krytyce kierunek postępowania dowodowego przeprowadzonego do dnia [...].09.2005r., przedstawiając istotne aspekty sprawy. Informując, że odnośnie dobudowy garażu z tarasem prowadzone było przez Urząd Rejonowy w [...] Filia w [...] , a potem Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] odrębnie postępowanie, skarżąca zarzucała iż mimo stosownego jej wniosku z dnia [...].07.2005r. do dnia dzisiejszego organ nie zakończył postępowania i nie dołączył tego materiału dowodowego do akt sprawy. W dalszej części skargi Ł. I. opisywała prace jakie podejmowane były przez OSP w [...] od 2003r. oraz wskazywała na kolejne zamierzenia inwestycyjne tego podmiotu, którym się sprzeciwia. Wyjaśniała nadto , że w dniu [...].06.2005r. skierowała pismo do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pismo wzywające do usunięcia naruszeń prawa i wykonania orzeczenia Sądu. Odpowiedź otrzymała [...].08.2005r ze stwierdzeniem, że w chwili obecnej jej skarga stała się bezprzedmiotowa. Takie stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w świetle powyższych skarżąca uznawała za bezzasadne. Do skargi dołączono kserokopię pism związanych z interwencjami skarżącej dotyczącymi bezczynności organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wnosił o jej odrzucenie na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na niedopuszczalność skargi związaną z niezakończeniem postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na skutek zażalenia złożonego przez skarżącą w trybie art. 37 kpa na bezczynność w sprawie znak [...]. Ponadto wskazując na bezzasadność skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przyznawał, że w przedmiotowej sprawie faktycznie doszło do zwłoki w prowadzeniu postępowania, która jednakże w dacie wniesienia skargi nie miała miejsca. Podkreślał iż na skutek pisma Ł. I. z dnia [...].03.2005r., przekazanego przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...].04.2005r. znak. [...], zostały podjęte działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dokonane w postępowaniu odwoławczym czynności niezbędne były do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, miały na celu zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a nie jak twierdzi skarżąca przedłużania postępowania. Organ odwoławczy nie wydał dotąd rozstrzygnięcia bowiem po przeanalizowaniu całości zebranego materiału dowodowego stwierdził konieczność zbadania zgodności z prawem w świetle art. 156 kpa. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...].08.1965r. znak [...] o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych. W rozważenie tej kwestii zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] Placówka Zamiejscowa w [...] pismem z dnia [...].11.2005r., zawiadomiono strony o przyczynach niezałatwienia sprawy i wyznaczając nowy termin - tj. 2 tygodnie od daty otrzymania odpowiedzi na niniejsze pismo. Uwzględniając treść powyższych pism, a także okoliczności wynikające z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych co do przebiegu postępowania zainicjowanego pismem skarżącej z dnia [...].08.1995r. po dacie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyroku z dnia 24 września 1999r sygn. akt II SA/Kr 1626/97, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 52§1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako ppsa) - skargę na bezczynność można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W przypadku bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji skarżący - poza Rzecznikiem Praw Obywatelskich i prokuratorem - obowiązany jest zatem przed wniesieniem skargi wyczerpać środek prawny przewidziany w art. 37 kpa, tzn. wnieść specyficzny , różny od przewidzianego w art. 141 - 144 kpa środek zaskarżenia w postaci zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Niewyczerpanie przed wniesienie skargi środka prawnego przewidzianego w art. 37 kpa prowadzi do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ppsa. W sprawie niniejszej wskazana przesłanka warunkująca dopuszczalność rozpoznania skargi na bezczynność organu została spełniona. W szczególności już w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].04.2005r. znak [...] Ł. I. zawarła zarzut bezczynności [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] , w postępowaniu odwoławczym, w sprawie zamurowania otworów okiennych w budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w [...], co wynika z treści postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2005r. znak [...]. Ponadto skarżąca wystąpiła do tego organu w odrębnym piśmie, z daty 15.06.2005r., nazwanym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykonania orzeczenia Sądu, które zarzuca bezczynność organu odwoławczego w przedmiotowym postępowaniu oraz rażące naruszenie prawa. Powyższe pismo wpłynęło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...].06.2005r. Z uwagi na treść stanowi ono - podobnie jak uprzednie pismo skarżącej, zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie w terminie sprawy znak [...]. Na tle przedstawionych okoliczności należy zatem uznać, że już w momencie upływu przewidzianego w art. 35 § 3 kpa miesięcznego terminu dla rozpoznania pierwszego zażalenia skarżąca mogła skutecznie wnieść w postępowaniu sądowoadministracyjnym skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiotowej sprawie. Ponadto jak wynika z załącznika do skargi, którego autentyczności i treści nie kwestionowano, jeszcze przez złożeniem skargi w niniejszej sprawie Ł. I otrzymała odpowiedź Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z daty [...].07.2005r. , w którym skargę na bezczynność - zasadną w momencie jej składania, uznano aktualnie za bezprzedmiotową, wskazując na konieczność uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego, o co wystąpiono do PINB w [...] pismem z dnia [...].06.2005r., przy poinformowaniu stron iż rozstrzygnięcie sprawy nastąpi w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu uzupełnionych akt sprawy, o ze stosownym pismem. Skarga nie podlega zatem odrzuceniu , zaś rozpoznając ją co do istoty należy mieć na uwadze następujące okoliczności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Terminy załatwienia sprawy zostały podane w art. 35 § l - 4 kpa, przy czym w myśl § 5 tego artykułu do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Bezsporny jest fakt braku jakichkolwiek czynności organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie w okresie od dnia jej przekazania zgodnie z właściwością [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dnia [...].01.2000r. pismem Wojewody [...] z daty [...].01.2000r. - do momentu przekazania pisma monitującego Ł. I. z dnia [...].03.2005r. do rozpatrzenie według właściwości [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...], co nastąpiło postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...].04.2005r. znak [...]. O ile w następnym okresie - tj. od [...].04.2005r., podejmowano w sprawie czynności mające na celu uzupełnienia materiału dowodowego zlecając na podstawie art. 136 kpa ich dokonanie organowi, który wydał zaskarżoną decyzję . to od momentu zwrotu akt organowi drugiej instancji w dniu [...].08.2005r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wraz z pismem z dnia [...].08.2005r., bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ma miejsce ponownie, a sprawa spoczywa bez usprawiedliwiających powyższe podstaw, o których mowa w art. 35 § 5 kpa. Ocena ta uwzględnia iż w piśmie z dnia [...] .11.2005r. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] zwracał się z prośbą do [...] Urzędu Wojewódzkiego o zbadanie, zgodnie z kompetencją, zgodności z prawem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...].08.1965r znak [...] o pozwoleniu na wykonanie robót budowanych podając, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie uzależnione jest od zbadania przesłanek z art. 156 kpa, a także informował o powyższym strony, wyznaczając nowy termin rozpatrzenia spraw. Niemniej jednak, czynność jest proceduralnie wadliwa, a dokonana została w sposób uniemożliwiający stronom doprowadzenie do kontroli zasadności pozostawania sprawy bez biegu w drodze odpowiednich środków zaskarżenie. Zważyć należy bowiem, że sytuacja mająca stanowić przeszkodę w zakończeniu przedmiotowego postępowania wiąże się z uznaniem, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Taka okoliczność stanowi w myśl art. 97 § l pkt 4 kpa obligatoryjną podstawę do zawieszenia postępowania, zaś wydane postanowienie podlega ostatecznie kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skoro w przedmiotowej sprawie orzeczenie takie nie zostało wydane, a organ uchyla się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty decyzją, należy uznać iż ma miejsce bezczynność uzasadniająca uwzględnienie skargi. Stosownie do art. 149 ppsa - sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z powołanego wyżej przepisu wynika wprost, że w postępowaniu toczącym się ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie jest dopuszczalne określanie, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, bowiem sąd nie ma uprawnienia do zastępowania organu w jego kompetencjach orzeczniczych poprzez nakaz wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Nie jest również możliwe orzekanie w nim o ukaranie winnych nieuzasadnionej przewlekłości postępowania, co prowadzi do niemożności uwzględnienia takiego żądania zawartego w rozpoznawanej skardze. Stosowanie określonych prawem sankcji - w tym grzywny, możliwe jest dopiero w sytuacji niewykonania przez organ administracji publicznej prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę, o czym stanowi art. 154 § l ppsa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc za podstawę art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając , że Ł. I. na rozprawie dnia [...].06.2006r. nie będąc w stanie wykazać kosztów przejazdu i utraconego zarobku, ograniczyła w tym zakresie zgłoszone w skardze żądanie.