II SAB/Kr 23/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka - Duda AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania w terminie 30 dni aktu lub dokonania w tym terminie czynności w postępowaniu, prowadzonym w związku z pismem A. Z. z dnia [...] roku. Pismem z dnia 9 sierpnia 2004 r. A. Z. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] o interwencję przy budowie ogrodzenia, wykonywanego przez W. A. przy ul. [...] w K. Wskazał, że jest ono realizowane bez uzgodnień i projektu. Twierdzi, że W. A. przy jego realizacji zajął zbyt dużą część ulic obu ulic, a na ulicę [...] n ą wy puścił rurę ściekową. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] wezwał go o uzupełnienie tego wniosku poprzez pełne określenie osoby inwestora i przedłożenie wypisu i wyrysu z mapy ewidencji gruntów. A. Z., odpowiadając na to wezwanie, w piśmie, które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] w dniu [...] września 2004 r., podniósł, że wyraźnie w swoim piśmie z dnia 9 sierpnia 2004 r. napisał nazwisko inwestora. Zauważył, że wyraźnie też określił, gdzie ma miejsce budowa ogrodzenia. Podkreślił, że ulice te są gminne i to urząd winien się zwrócić do Prezydenta Miasta o dostarczenie wypisów i wyrysów z mapy ewidencji gruntów. Pomimo tego żądane wyrysy i przedłożył. W dniu [...] grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] przeprowadził oględziny, uprzednio wzywając do udziału w nich inwestorów (wezwanie z dnia [...] listopada 2004 r.). W dniu 29 października 2005 r. A. Z. sporządził kolejne pisma, kierując je do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...], w których domaga się kategorycznej interwencji w sprawie budowy ogrodzenia, wskazując jednocześnie, że przedmiotowe ogrodzenie już zostało, jak napisał: "wyremontowane" i został zajęty jeszcze szerszy pas ulic [...] i [...] w K. Za pismem z dnia 25 listopada 2005 r. Prezydent Miasta przesłał w załączeniu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. skargę A. Z. z dnia [...] listopada 2005 r., jak określił, w trybie art. 231 k.p.a. Pismo to, jak wynika z pisma z dnia 8 grudnia 2005 r. Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K., wpłynęło do tego organu w dniu 5 grudnia 2005 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] zwrócił się do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta o udostępnienie akt sprawy prowadzonego tam postępowania, co do dokonanego zgłoszenia zamiaru robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego ogrodzenia, zawiadomieniem natomiast z dnia [...] stycznia 2006 r. poinformował o ustaleniu nowego terminu załatwienia sprawy -tj. 30 dni od otrzymania od Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta żądanych akt sprawy. W piśmie z dnia 26 stycznia 2006 r. Zarząd Gospodarki Komunalnej w K. wyjaśnił, że zleci wykonanie pomiarów geodezyjnych w celu wyznaczenia punktów granicznych, co pozwoli na określenie przebiegu granic działek drogowych ulic [...] i [...] w K. Nie mniej, z treści art. 34 ustawy o drogach publicznych, wynika, że został zajęty pas drogowy skrzyżowań w/w ulic. Wskazał, że art. 35 pkt 3 w/w ustawy stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającego na budowie obiektu budowlanego, uzgadnia zarządca drogi. W związku z tym należy sprawdzić, czy inwestor posiada uzgodnienie na takie usytuowanie ogrodzenia i umocnienie skarpy. W piśmie z tej samej daty Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta, w odpowiedzi na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., wskazał, że nie wniósł w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie i przebudowie ogrodzenia działki nr [...] obr. [...] od strony ulic [...] i [...] w K. W załączeniu przesłał żądane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] akta sprawy, znak: [...], dotyczące wyżej wskazanego zgłoszenia. Następnie, w dniu [...] lipca 2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania, znak: [...]. Wynika z niego, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia działki nr [...] obr. [...] K. od strony ulic [...] i [...] w K., prowadzonych bez wymaganych uzgodnień oraz zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W dniu [...] lutego 2008 r., A. Z. wniósł za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie tytułując ją jako: "Skarga na opieszałość urzędu". W skardze tej podniósł, że w 2004 r. Powiatowy Inspektor wszczął postępowanie w sprawie, jak określił, bezprawnego zabudowania połowy ulic [...] i [...] przez W. A. i A. Z. płytami ażurowymi. Pomimo kolejnych ponagleń i monitów z jego strony decyzja w tej sprawie do dnia dzisiejszego nie została wydana. Żadne ustalane terminy przez PINB nie są dotrzymywane. Uważa więc, że jego skarga jest zasadna. W odpowiedzi na tę skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] wskazał, że aktualnie kończy gromadzenie materiału dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Powinien jeszcze uzyskać stanowisko [...] Zarządu Komunalnego -zarządcy dróg publicznych ulic [...] i [...] w K., co do tego, czy inwestor wykonał przedmiotowe ogrodzenie w pasie drogowym tychże ulic. Po uzyskaniu tego stanowiska będzie wydana decyzja administracyjna w tej sprawie. Z uwagi jednak, że w postępowaniu administracyjnym, wnoszący skargę do sądu A. Z. uczestniczył jako pełnomocnik swoich córek: A. Z. i M. Z., a skargę wniósł we własnym imieniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] zwrócił się o rozważenie przez Sąd, czy skarga ta została wniesiona zgodnie z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w punktach 1 - 4a, tj. w przypadkach, w których organy administracji wydają decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w punktach 1 -3 art. 3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga A. Z., w której zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] bezczynność w sprawie budowy ogrodzenia działki nr [...] obr. [...] K. od strony ulic [...] i [...] w K., jest dopuszczalna i zasługuje na uwzględnienie. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji obwarowana jest posiadaniem legitymacji do jej złożenia i, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., uprzednim wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi Rzecznik Praw Obywatelskich lub prokurator. Przez wyczerpanie się środków zaskarżenia § 2 art. 52 p.p.s.a. rozumie sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), przewiduje, że na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarówno w pierwszym piśmie, jak i w późniejszych pismach kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] nie określał się, że występuje jako pełnomocnik córek - A. Z. i M. Z. - lecz za każdym razem podpisuje je jako osoba fizyczna działająca we własnym imieniu. To organ tak go określił między innymi w protokole z przeprowadzonych w sprawie oględzin. Nie zanegował jednakże jego statusu jako strony. W związku z tym Sąd uznał, że ma on legitymację do złożenia skargi na bezczynność organu. Przyjęcie bowiem innego stanowiska pozbawiłoby skarżącego prawa do sądu i tym samym możliwości zwalczania tego stanu, skoro skarga na bezczynność stanowi przewidziany do tego przez ustawodawcę instrument. Kwestia jednak statusu A. Z. w postępowaniu administracyjnym będzie musiała przez organ ulec jednoznacznemu wyjaśnieniu. Po drugie, warunek uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem administracji został, w ocenie Sądu, przez skarżącego spełniony. Z postanowienia z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wynika bowiem, że skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uznane zostało za uzasadnione, czego efektem było wyznaczenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W świetle regulacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2008, s. 97.). W niniejszym przypadku z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia. Bezspornym jest, że w sprawie budowy ogrodzenia działki nr [...] obr. [...] K. od strony ulic [...] i [...] w K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] prowadził postępowanie. Przeprowadził wprawdzie oględziny, ale uczynił to jeszcze przed wysłaniem do stron zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie z urzędu. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a. Przepis ten nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu. W orzecznictwie przyjmuje się, że za datę tę można uznać pierwszą czynność w postępowaniu. NSA w wyroku z dnia 4 marca 1981 r.; SA 678/81 (ONSA 1981, Nr 1, poz. 15), przyjął: "Wobec faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono w sprawie". Za datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie winna być uznana raczej data oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2004 r. Nie ulega jednak żadnej wątpliwości, że poza przeprowadzeniem oględzin, wystosowaniem pisma z dnia [...] stycznia 2006 r. o udostępnienie akt administracyjnych, zawiadomieniem o nowym terminie załatwienia sprawy i zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] nie podjął żadnych innych czynności w sprawie zmierzających do jej merytorycznego załatwienia bądź do jej zakończenia w tzw. inny sposób. Nie wydał ani decyzji administracyjnej, ani też innego aktu administracyjnego. Powyższe zostało potwierdzone przez samego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] w odpowiedzi na skargę jak i przez jego pełnomocników podczas rozprawy w dniu 10 lipca 2008 r., aczkolwiek jak dodali, decyzja w tej sprawie jest już na ostatnim etapie przygotowywania. Skoro niewątpliwym jest, że w sprawie, którą prowadzi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] nie został wydany przez niego władczy akt administracyjny, ani też nie podjął on innej stosownej czynności, do której w świetle prawa jest zobowiązany (kwestia legalności budowy przedmiotowego ogrodzenia pozostaje w kompetencjach organu nadzoru budowlanego), to uznać należało, że pozostaje on w bezczynności. Nie jest bowiem ważne z jakich powodów organ nie wydał określonego aktu administracyjnego, w szczególności, czy było to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. W tym stanie rzeczy, zgodnie z treścią art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku.