II SAB/Kr 23/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Starosty [...] I. zobowiązuje Starostę [...] do wydania w terminie jednego miesiąca aktu administracyjnego dotyczącego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku M. J. z dnia 25 sierpnia 2010 r. II. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej M. J. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. M. J. wniosła o zwrot uprzednio wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stanowiącej w dacie wywłaszczenia parcelę gruntową liczba katastralna [...] lwh 94 w M.. Wywłaszczenie nastąpiło w 1968 r. W piśmie wskazano, że żądnie zwrotu dotyczy udziału w prawie własności przysługującego w dacie wywłaszczenia A. B. Pismem z dnia 4 listopada 2010 r. M. J. wezwała do usunięcia stanu naruszenia prawa w postaci wystąpienia stanu bezczynności w załatwieniu jej sprawy. Na to wezwanie Starosta [...] pismem z dnia 15 listopada 2010 r. przedstawił chronologiczne podziały wywłaszczonej nieruchomości i jej przekazywanie między organami administracji publicznej, sposób zagospodarowania oraz zadysponowania i wskazał, że nie ma podstaw do zastosowania art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dnia 8 grudnia 2010 r. skarżąca wniosła do Wojewody [...] zażalenie - w trybie art. 37 K.p.a. - na bezczynność Starosty [...]. Pismem z dnia 1 lutego 2011 r. M. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty [...] w sprawie postępowania administracyjnego prowadzonego do sygn. GN.II.AL.72211-1-94/10, a dotyczącego zwrotu części ułamkowej nieruchomości oznaczonej poprzednio jako parcela l.kat. [...]. Skarżąca podała, że wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2010 r. skierowanym do Starosty [...] wystąpiła o zwrot uprzednio wywłaszczonej działki gruntowej oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako l.kat. [...], objętej Iwh 94 położonej w gm, kat. M.. Pismem z dnia 27 września 2010 r. Starosta [...] na podstawie art. 38 § 2 K.p.a wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy na dzień 30 listopada 2010 r. uzasadniając to koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego. Organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku. Skarżąca ustosunkowała się do tego żądania w piśmie z dnia 4 listopada 2010 r. wyjaśniając, że wezwanie to jest bezpodstawne. Skarżąca podała, że w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie wyznaczonym tj. do 30 listopada 2010 r. złożyła zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Starosty [...]. Dalej skarżąca wskazała, że pismem z dnia 15 listopada 2010 r. powtórnie została wezwana do uzupełnienia wniosku o zwrot nieruchomości oraz wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 31 stycznia 2011 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 17 stycznia 2011 r. znak [...] postanowił uznać zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z dnia 23 marca 2011 r. skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu w sprawie o zwrot działki wywłaszczonej w 1968 r. i wówczas oznaczonej numerem [...] skutecznie wniosek mogli złożyć albo byli właściciele tej działki, albo ich następcy prawni. Skarżąca w swoim wniosku domaga się zwrotu udziału w wysokości 1/3 przysługującej w chwili wywłaszczenia A. B. Starosta [...] zacytował treść art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że wydanie decyzji o zwrocie mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby został złożony wniosek przez wszystkich dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych. Ponieważ skarżąca wskazała, że jest to wniosek składany w istocie tylko co do udziału wynoszącego 1/3 części ułamkowej utraconego prawa własności, tym samym Starosta wyznaczał skarżącej terminy załatwienia sprawy informując, że wniosek ten musi pochodzić od wszystkich były właścicieli lub ich spadkobierców. Nie można bowiem dokonać zwrotu udziału we współwłasności. Organ zwracał się również do skarżącej o przedłożenie poświadczonych za zgodność z oryginałem postanowień spadkowych, które skarżąca przedłożyła do akt sprawy jako kserokopie, ale z powodu braku przedłożenia przez M. J. oryginałów lub potwierdzonych za zgodność kopii, sam organ zwrócił się do właściwego sądu o uwierzytelnienie tych dowodów. To było powodem przedłużenia terminu załatwienia sprawy do 31 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." W tej sprawie skarga na bezczynność jest zasadna. Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżąca M. J. złożyła wniosek w sierpniu 2010 r. w sprawie zwrotu części nieruchomości opisanej jako działka numer [...], wskazując, że zwrot ten dotyczy udziału wynoszącego 1/3 prawa współwłasności ww. nieruchomości. Działka ta została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Prowadząc tak zakreśloną sprawę organ I instancji kilkakrotnie informował wnioskodawczynię o braku postaw do wydania decyzji o zwrocie ww. nieruchomości lub jej części, jednocześnie zobowiązując stronę skarżącą do przedłożenia oryginałów lub uwierzytelnionych kopii postanowień sądowych potwierdzających przebieg postępowań spadkowych wraz ze wskazaniem tych postanowień, mimo że kopie tych postanowień znajdują się w aktach sprawy i były dwukrotnie przez skarżącą przedkładane. Ocena, czy w danej sprawie miała miejsce bezczynność organu zależy od tego, jakie czynności ten organ podjął celem załatwienia sprawy. Pod pojęciem załatwienia sprawy należy rozumieć zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na wydanie w sprawie decyzji. Załatwienie sprawy nie jest tożsamym z jej załatwieniem zgodnym z wnioskiem strony. Organy administracji zobowiązane są do załatwiania spraw na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego (zasada prawy obiektywnej - art.7 K.p.a.) i zgodnie z obowiązującymi przepisami (zasada legalizmu – art. 6 K.p.a.). Podstawowymi przepisami wyznaczającymi podstawę prawa materialnego w zakresie postępowania w sprawach zwrotu nieruchomości są art. 136-142, art. 214-216, art. 217 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Okoliczności, na jakie powołuje się organ I instancji, a to przede wszystkim brak wniosku pochodzącego od wszystkich byłych współwłaścicieli lub ich następców prawnych oraz niedopuszczalność zwracania części ułamkowej prawa współwłasności nie stanowią przeszkody przed ustaleniem stanu faktycznego niezbędnego do wydania w tej sprawie decyzji. Przy tym organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu w tej sprawie dysponował wprawdzie kopiami postanowień w przedmiocie ustalenia spadkobierców po zmarłej A. S., a tym samym domaganie się ich uwierzytelnienia w tej sprawnie nie miało istotnego znaczenia. Żaden z powołanym przepisów nie wskazuje, aby brak wykazania przez wnioskodawczynię działania w imieniu wszystkich byłych współwłaścicieli lub ich następców prawnych uniemożliwiał ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tym samym rację ma skarżąca podnosząc, że organ I instancji nie załatwia sprawy i ciągle przedłuża termin jej załatwienia. Natomiast poza zakresem badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność jest ewentualna treść aktu administracyjnego kończącego dany etap postępowania. Sąd nie może uznać za zasadne stanowisko Starosty [...], że nie można mówić w tej sprawie o bezczynności, skoro skarżąca nie wykazała działania w imieniu wszystkich współwłaścicieli im nie doręcza uwierzytelnionych postanowień sądowych. Tym samym nie wydając do dnia rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność aktu administracyjnego kończącego postępowanie lub ewentualnie innego aktu który zawieszałby bieg terminu załatwienia sprawy – Starosta [...] pozostaje w bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 25 sierpnia 2010 r. W tej sprawie nie mają zastosowania również inne okoliczności, które uzasadniałyby wstrzymanie wliczania ich do terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu dla załatwienia sprawy o zwrot części - jak nazwała to skarżąca – ułamkowej w wysokości 1/3 nieruchomości opisanej jako działka nr [...], żadna z powyższych przesłanek nie zachodzi, w tym nie są to okoliczności niezależnie od organu. Czym innym jest bowiem załatwienie sprawy na konkretną datę wraz z ustaleniem stanu faktycznego i prawnego na tą datę, a czym innym wydanie decyzji uwzględniającej wniosek strony. Ponadto w ocenie Sądu organy administracji nie mogą dowolnie wyznaczać terminów załatwiania sprawy. Również do terminów "przedłużających" załatwienie sprawy należy stosować art. 35 § 2 lub § 3 K.p.a. Jeżeli ustawodawca nie wprowadził odrębnych terminów załatwiania danej kategorii spraw, to zastosowanie ma wprost art. 35 K.p.a., który wyznacza maksymalny termin wynoszący dwa miesiące na załatwienie sprawy. Jeżeli ten termin nie może zostać dochowany, to należy wyznaczyć nowy termin również stosując art. 35 § 2 lub § 3 K.p.a. W przeciwnym razie organ nie byłby niczym skrępowany w wyznaczaniu dodatkowych terminów i mógłby wyznaczyć np. termin dwunastu miesięcy na załatwianie sprawy. Jeżeli ustawodawca nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych określa maksymalnie termin do dwóch miesięcy, to oznacza, że w takim terminie sprawy nawet te szczególnie skomplikowane powinny być załatwiane. Tym samym również dodatkowe wyznaczanie terminu załatwiania sprawy nie powinno przekraczać okresu do dwóch miesięcy. Wyznaczenie dodatkowych terminów załatwienia sprawy musi być związane z koniecznością ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, co w tej sprawie określonej żądaniem skarżącej wynika już ze zgromadzonego materiału dowodowego. W związku z tym w zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać w całości za uzasadnioną i tym samym - mając na uwadze treść art. 149 P.p.s.a. - koniecznym stało się zobowiązanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Starostę [...] do wydania w terminie jednego miesiąca aktu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie zwrotu części ułamkowej odebranego byłym współwłaścicielom prawa własności nieruchomości opisanej jako działka nr [...]. Ustalając ten termin Sąd miał na uwadze stan i charakter sprawy oraz uznał, że taki termin będzie realny do załatwienia tej sprawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, którego bezczynność stwierdzono, zwrot kosztów postępowania. W tej sprawie kosztami postępowania, które podlegają zwrotowi, jest kwota uiszczonego wpisu przez skarżącą w wysokości 100 zł.