II SAB/Kr 23/17

Kraków, dnia 20 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.F. na bezczynność Wojewody [....] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 października 2016 r. postanawia: skargę odrzucić. A.F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie datowaną na dzień 19 grudnia 2016 r. skargę na bezczynność Wojewody [....] w przedmiocie udostępnienia, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacji publicznej żądanej wnioskiem nr VI skarżącego z dnia 12 października 2016 r. (data wpływu do Urzędu Wojewódzkiego 14 listopada 2016 r., to jest kopii sporządzonego w formie aktu notarialnego pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi do reprezentacji I.T. w dniu 29 września 1960 r.. W odpowiedzi na ww. wniosek, jak i wnioski skarżącego skierowane do [....] Urzędu Wojewódzkiego z 30 września 2016 r., 3 października 2016 r., 5 października 2016 r., 7 października 2016 r., 10 października 2016 r., 12 października 2016 r. i 24 października 2016 r. organ w piśmie z dnia 25 listopada 2016 r. wskazał skarżącemu, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji, których prawo otrzymania ma każda ze stron prowadzonego przez Wojewodę [....] postępowania w sprawie znak: [....] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [....] z 13 sierpnia 2015 r., znak: [....] , utrzymującą w mocy decyzję Starosty [....] z 24 kwietnia 2015 r., znak: [....] o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] obr. [....] . Wyjaśniono dalej, że - mając na uwadze, że skarżący jest stroną ww. postępowania - brak jest podstaw do udostępniania ww. informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że [....] Urząd Wojewódzki nie dysponuje dokumentami, o wydanie kopii których skarżący wnosi, ponieważ całość akt została przekazana do WSA w Krakowie, do sprawy o sygn. II SA/Kr 1201/15. W datowanej na dzień 19 grudnia 2016 r. skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zażądał również dokonania kontroli postępowania, którego dotyczy skarga; zobowiązania Wojewody [....] do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w sposób wskazany w ustawie; orzeczenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywny; na podstawie art. 200 P.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zawarł obszerne wywody dotyczące zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i bezczynności organu w świetle przepisów P.p.s.a. Jako podstawę prawną swego żądania skarżący wskazał m.in. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 5, art. 10, art. 13, art. 14 ust. 2, art. 15, art. 16 i art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), dalej "u.d.i.p." oraz Konstytucję RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący, jako strona postępowania administracyjnego, ma dostęp do żądanej informacji na podstawie art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a." W uzasadnieniu stanowiska Wojewoda powtórzył argumentację zawartą w piśmie z 25 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. W świetle obowiązujących przepisów, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie przez nich postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. do kognicji sądu administracyjnego należą sprawy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 1 P.p.s.a. ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Na wstępie należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie skarżący jednoznacznie i stanowczo określił przedmiot swoich żądań w sprawie jako żądanie udostępnienia informacji publicznej i wskazywał jako podstawę prawną swoich żądań ustawę o dostępie do informacji publicznej (wniosek skarżącego z dnia 12 października 2016 r.). W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. U.d.i.p. w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Niewątpliwie jest to definicja szeroka. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zalicza się także skarżony organ. W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z 12 października 2016 r. zwrócił się do Wojewody [....] o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej, kopii pełnomocnictwa, sporządzonego w formie aktu notarialnego, udzielonego pełnomocnikowi do reprezentacji I.T. w dniu 29 września 1960r. Żądana przez skarżącego informacja nie należy do informacji podlegających przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja, o jaką zwrócił się skarżący (kopia pełnomocnictwa, sporządzonego w formie aktu notarialnego, udzielonego pełnomocnikowi do reprezentacji I.T. w dniu 29 września 1960r.) nie ma charakteru informacji publicznej. Jest ona bowiem związana z postępowaniem administracyjnym, w którym skarżący jest stroną. Strona danego postępowania administracyjnego nie może żądać informacji, które zawarte są w aktach tego postępowania w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 545/09, lex nr 573286). Art. 1 ust. 2 in principio u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Skarżącemu, jako stronie postępowania, przysługuje prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.). Posiada on prawo dostępu do pełnych akt administracyjnych sprawy, w której jest stroną, może sporządzać z nich notatki i odpisy oraz żądać wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy (art. 73 K.p.a.). Ograniczenie zaś stronie dostępu do akt sprawy może wynikać jedynie z przesłanek określonych w art. 74 § 1 K.p.a. (ochrona tajemnicy państwowej lub ochrona ważnego interesu państwowego). Zatem należy stwierdzić, iż dostęp stron postępowania administracyjnego regulowany art. 73 i 74 K.p.a., wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. dla stron postępowania wobec dokumentów zawartych w aktach tego postępowania. Innymi słowy, skoro skarżący jest stroną postępowania administracyjnego, w którego aktach pozostaje żądana przez niego informacja, to jest żądana kopia pełnomocnictwa, to ww. informacji, a także odpisów wytworzonych w sprawie pism i zgromadzonych dokumentów, skarżący może i powinien dochodzić w oparciu o ww. przepisy K.p.a., a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uprawnienie strony postępowania administracyjnego do żądania z akt postępowania odpisu dokumentów wynika z art. 73 K.p.a., a nie z przepisów zawartych w u.d.i.p. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przyznał prymat obowiązującym już ustawom, w tym K.p.a., która w Rozdziale 3, w art. 73 i art. 74, reguluje dostęp strony do akt w toczących się postępowaniach administracyjnych. Trybów unormowanych w u.d.i.p. oraz w K.p.a. nie można utożsamiać. W rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się również uchybienia polegającego na niepoinformowaniu skarżącego o szczegółowych ustaleniach w przedmiocie charakteru wnioskowanych przez skarżącego informacji (stanowisko i stosowna informacja organu w piśmie z 25 listopada 2016 r.). W związku z powyższym Sąd nie mógł merytorycznie rozpoznać skargi złożonej w niniejszej sprawie. Organ miał bowiem podstawy do przyjęcia, że wnioski skarżącego i niniejsza sprawa sądowoadministracyjna nie dotyczą informacji publicznej. Z ww. przyczyn w niniejszej sprawie Sąd nie mógł również dokonać kontroli postępowania, którego dotyczy skarga. Również pozostałe wnioski skarżącego nie mogły z tych powodów zostać rozpoznane. Na marginesie, co do datowanego na 7 marca 2017 r. wniosku skarżącego o połączenie niniejszej sprawy do wspólnego rozpoznania ze sprawami o sygn. II SAB/Kr 19/17 oraz II SAB/Kr 25/17, Sąd wskazuje, że wniosek taki, choć procesowo dopuszczalny na gruncie art. 111 P.p.s.a., nie oznacza zwolnienia Sądu z konieczności wstępnego badania dopuszczalności skargi. Połączenie w celu łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia może dotyczyć jedynie spraw "toczących się", tzn. takich, którym został nadany bieg po stwierdzeniu dopuszczalności skarg i po stwierdzeniu, że skargi nie są dotknięte brakami formalnymi. Podsumowując, skoro w niniejszej sprawie przedmiotem żądania skarżącego nie były informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to kwestia ich udostępnienia lub nieudostępnienia w ogóle nie podlega kontroli sądowej Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu, o czym Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.