II SAB/Kr 23/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. L. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie rozpoznania wniosku o uzyskanie zgody na korzystanie z mienia gminnego postanawia: 1/od rzucić skargę; 2/ zwrócić skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi J. L. (dalej powoływany jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie rozpoznania wniosku o uzyskanie zgody na korzystanie z mienia gminnego. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 16 maja 2025 r. skarżący zwrócił się Wójta Gminy S. z prośbą o korzystanie z gminnego zbiornika przeciwpożarowego do zewnętrznego gaszenia pożaru dla budynku karczmy adres [...], zlokalizowanego na działce nr [...]. Organ w piśmie z dnia 14 sierpnia 2025 r. wskazał, że zbiornik przeciwpożarowy został sfinansowany przez gminę w całości ze środków własnych, a jego pojemność użytkowa to 600 m3. Po przeanalizowaniu sprawy organ stwierdził, że w celu jego udostępnienia zasadna będzie partycypacja w kosztach budowy zbiornika w wysokości rocznej stawki amortyzacyjnej wartości zbiornika przeciwpożarowego. Reasumując organ wskazał, że po zaakceptowaniu powyższych warunków i wyliczeń zostanie przygotowana umowa dzierżawy wskazanej (200 m3) zbiornika na okres minimum 10 lat z możliwością jej przedłużenia w której zostaną określone terminy płatności w pozostałych latach oraz warunki korzystania. W treści skargi skarżący wniósł o uznanie gminy S. winnym nieudzielenia odpowiedzi na zapytanie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismo skarżącego nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, informacją publiczną jest wyłącznie informacja istniejąca, odnosząca się do spraw publicznych, mająca charakter opisowy i niezmierzająca do wywołania określonego skutku prawnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie służy natomiast realizacji uprawnień o charakterze materialnym ani uzyskiwaniu zgód, zezwoleń czy rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi wymaga bowiem uprzedniego zbadania dopuszczalności jej wniesienia. W myśl art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej "P.p.s.a." skarga podlega odrzuceniu m.in., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1), a także jeżeli z innych przyczyn, innych niż określone w pkt 2-5a, jest ona niedopuszczalna (pkt 6). Mając na uwadze przedstawiony zakres skargi, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje co do zasady orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak. Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których to stanach mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., nie dotyczy zatem wszystkich działań podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej (organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym), a jedynie tych aktów i tych czynności, które zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego. Zgodnie nadto z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, w której dotyczy organu (podmiotu) właściwego do wydania lub podjęcia aktów lub czynności w opisanych powyżej formach procesowych. W konsekwencji, gdy warunek powyższy nie jest spełniony, skarga podlega odrzuceniu. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość, sąd administracyjny bada zatem, czy organ rzeczywiście nie podjął działania w załatwieniu wniosku, do którego był zobowiązany. Zatem dla stwierdzenia stanu bezczynności konieczne jest ustalenie, czy na organie administracji publicznej, któremu zarzucono zwłokę w załatwieniu sprawy, spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania określonej czynności oraz czy organ podjął działania i czy pozostaje w sprawie w zwłoce. Należy mieć zatem na uwadze, że istotę skargi na bezczynność stanowi doprowadzenie do załatwienia w terminie określonym przepisami indywidualnej sprawy administracyjnej. Zasadniczo skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego. W realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek skarżącego z dnia 16 maja 2025 r. inicjował jakiekolwiek postępowanie administracyjne, którego przedmiotem miałoby być rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Z treści tego pisma wynika bowiem, że skarżący nie domagał się wydania decyzji administracyjnej, postanowienia ani innego aktu władczego, lecz zwrócił się o wyrażenie zgody na korzystanie z gminnego zbiornika przeciwpożarowego dla potrzeb nieruchomości prywatnej. Żądanie to dotyczyło zatem możliwości korzystania z określonego składnika majątkowego należącego do gminy, a więc sfery gospodarowania mieniem komunalnym, nie zaś władczego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Należy podkreślić, że mienie komunalne stanowi część mienia publicznego. Zgodnie z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych. Oznacza to, że gmina występuje tu jako podmiot prawa majątkowego, wykonujący uprawnienia właścicielskie względem należących do niej rzeczy i praw. Sam fakt, że właścicielem rzeczy jest gmina, nie przesądza jeszcze o publicznoprawnym charakterze czynności związanych z korzystaniem z tego mienia. W sferze gospodarowania swoim majątkiem gmina działa bowiem co do zasady nie w sferze imperium, lecz w sferze dominium, a więc jako podmiot prawa cywilnego, korzystający z instrumentów właściwych dla stosunków cywilnoprawnych. W sprawie nie istniał po stronie organu obowiązek wydania aktu administracyjnego w jednej z form określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Kontrola sądu administracyjnego obejmuje wyłącznie takie akty, czynności albo ich brak, które mieszczą się w katalogu ustawowym. Skarga na bezczynność jest zaś dopuszczalna tylko wtedy, gdy organ miał obowiązek załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia, interpretacji albo podjęcie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. oraz konstrukcji art. 149 § 1 P.p.s.a. Tymczasem w niniejszej sprawie brak jest przepisu prawa materialnego, który nakładałby na Wójta Gminy S. obowiązek rozpoznania wniosku skarżącego w drodze decyzji administracyjnej albo innego władczego aktu administracyjnego. Nie można bowiem wywodzić publicznoprawnego obowiązku organu do "udzielenia zgody" na korzystanie z mienia gminnego wyłącznie z faktu, że adresatem wniosku był organ wykonawczy gminy. Przedmiotem żądania było faktycznie umożliwienie korzystania z części gminnego zbiornika przeciwpożarowego przez właściciela nieruchomości prywatnej, co miało zostać ukształtowane na warunkach odpłatnych, z uwzględnieniem partycypacji w kosztach budowy i amortyzacji zbiornika. Tego rodzaju relacja nie ma cech stosunku administracyjnoprawnego, lecz odpowiada konstrukcji stosunku obligacyjnego, opartego na zgodnych oświadczeniach woli stron. Potwierdza to zresztą treść pisma organu z dnia 14 sierpnia 2025 r., w którym Wójt nie zapowiadał wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, lecz jednoznacznie wskazał, że po zaakceptowaniu warunków finansowych zostanie przygotowana umowa dzierżawy części zbiornika na czas oznaczony. Już samo to przesądza, że organ potraktował sprawę jako materię z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym, mającą zostać uregulowaną w formie umowy cywilnoprawnej. Skoro zaś sam sposób ukształtowania uprawnień skarżącego miał nastąpić przez zawarcie umowy, to nie sposób przyjąć, aby przedmiotem żądania było rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Nie zmienia powyższej oceny okoliczność, że mienie gminne jest składnikiem majątku publicznego. O publicznym charakterze mienia nie przesądza jeszcze administracyjnoprawny charakter wszystkich czynności dotyczących tego mienia. Inaczej mówiąc, nie każde działanie gminy odnoszące się do jej majątku jest wykonywaniem administracji publicznej w znaczeniu podlegającym kontroli na podstawie art. 3 P.p.s.a. Dla dopuszczalności skargi konieczne jest, aby po stronie organu istniał ustawowy obowiązek działania w formie publicznoprawnej wobec indywidualnie oznaczonego podmiotu. Tego elementu w niniejszej sprawie brak. Dodatkowo zauważyć należy, że nawet z punktu widzenia faktycznego nie sposób mówić o całkowitym braku reakcji organu. Wójt udzielił bowiem odpowiedzi pismem z dnia 14 sierpnia 2025 r., przedstawiając stanowisko gminy oraz warunki, na jakich możliwe byłoby zawarcie umowy. Oznacza to, że skarżący otrzymał odpowiedź na swoje wystąpienie, choć odpowiedź ta nie miała charakteru oczekiwanego przez niego rozstrzygnięcia. Brak satysfakcji strony z treści stanowiska organu nie może jednak prowadzić do przekształcenia sprawy cywilnoprawnej w sprawę administracyjną ani do przyjęcia, że zachodzi bezczynność w rozumieniu prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji należało uznać, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy bezczynności organu w załatwieniu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz pozostaje w sferze gospodarowania mieniem komunalnym i ewentualnego nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Skarga jako niedopuszczalna podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.