II SAB/Kr 231/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność "T" S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność "T" S.A. w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania "T" S.A. w K. do wydania aktu lub dokonania czynności na wniosek skarżącej A. S. z dnia 30 października 2015 r. Skarżąca A.S. pismem z dnia 20 listopada 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność przedsiębiorstwa [...] S.A w K. polegającą na nieudostępnieniu żądanej we wniosku z dnia 30 października 2015 r. (wysłanego za pośrednictwem poczty elektronicznej) informacji publicznej w postaci kserokopii protokołu przyjęcia do eksploatacji (przez poprzednika prawnego zobowiązanego) linii 1kV znajdującej się na działce nr [...] obręb [...] , paszportu ogólnego linii energetycznej 1 kV znajdującej się na działce nr [...] , obręb [...] oraz protokołu odbioru technicznego i przekazania do eksploatacji robót inwestycyjnych słupowej stacji transformatorowej nr [...] , zawieszonej na dwóch słupach wirowo-betonowych na działce nr [...] , obręb [...] wraz z linią napowietrzną 20 kV. Skarżąca domagała się w skardze stwierdzenia bezczynności wyżej wymienionej Spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie. Reprezentujący skarżącą pełnomocnik z urzędu wniósł o stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Spółka [...] S.A w K. wniosła o umorzenie postępowania oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Wskazała, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął drogą elektroniczną w dniu 30 października 2015 roku. W odpowiedzi na wniosek w dniu 13 listopada 2015 roku Spółka udzieliła skarżącej odpowiedzi, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, jako dokumenty wewnętrzne o charakterze technicznym, nie będące decyzjami administracyjnymi stanowiącymi podstawę prawną do lokalizacji urządzeń przesyłowych. Ponadto [...] S.A w K. w dniu 8 grudnia 2015 roku przesłała skarżącej wnioskowane przez nią dokumenty w postaci wyciągów z paszportu linii nN G. w postaci protokołu odbioru końcowego i przekazania eksploatacji linii nN G. po remoncie z dnia 25.10.1996 roku oraz decyzji z dnia 30 grudnia 1994 roku w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego na remont linii nN oraz budowę stacji transformatorowej z dowiązaniami liniowymi SN i nN w G. oraz protokołu odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji obiektu stacji transformatorowej [...] z powiązaniami linii 20 SN i nN w G. [...] z dnia 31 marca 1996 roku. Spółka wskazała, że nie posiada protokołu przyjęcia do eksploatacji (przez poprzednika prawnego) linii 1 kV znajdującej się na działce nr [...] , obręb [...] , dlatego też nie został on udostępniony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Z kolei art. 149 § 1 i 1 a P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 782 - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.. Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zostały spełnione warunki formalne do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Nie wprowadzają też obowiązku wskazania, a tym bardziej wykazania interesu prawnego. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność, nie została dokonana przez organ. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej - w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p. W świetle powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji, jak również odpowiednio taka wiadomość, która odnoszona jest do wyżej wskazanych organów władzy publicznej, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p.. Nie budzi też wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, prowadzi działalność, którą należy zaliczyć do zadań publicznych, a zatem miało obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przesądzono, że w myśl powołanego wyżej przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a podmiotem takim jest [...] SA w K . Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji oznacza możliwość wykonywania zadań publicznych przez podmioty niebędące organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 (publik. OTK-A 2006/7/87, Dz. U. z 2006 r., nr 141, poz. 1012) wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana - stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W związku z powyższym stwierdzić należy, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji, że są one zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide np.: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Należy jednakże zauważyć, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem, jeśli organ stanąłby na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega tym ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., może w formie decyzji odmówić jej udzielenia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądów Wojewódzkich, wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, należy stwierdzić, że wniosek skarżącej nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem powyższe, podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że ww. przedsiębiorstwo energetyczne miało obowiązek rozpoznać wniosek A.S. w przewidzianej prawem formie. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudzielenie informacji, ani niepoinformowanie o braku posiadania żądanej informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że pozostawał on w bezczynności. Żądane przez wnioskodawczynię kserokopie/kopie protokołu przyjęcia do eksploatacji (przez poprzednika prawnego zobowiązanego) linii 1kV znajdującej się na działce nr [...] obręb[...] , paszportu ogólnego linii energetycznej 1 kV znajdującej się na działce nr [...] , obręb [...] oraz protokołu odbioru technicznego i przekazania do eksploatacji robót inwestycyjnych słupowej stacji transformatorowej nr [...] , zawieszonej na dwóch słupach wirowo-betonowych na działce nr [...] , obręb [...] wraz z linią napowietrzną 20 kV związane są z wykonywaniem wspomnianego wyżej zadania publicznego, jakim jest zapewnienie powszechnego dostępu do energii elektrycznej, co ma znaczenie dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Taka informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok WSA w Krakowie 15. 01. 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 184/12, CBOSA). Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że przedsiębiorstwo energetyczne powinno było załatwić wniosek A.S. przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej albo przez wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części. Tymczasem Spółka w piśmie z dnia 13 listopada 2015 r. poinformowała, że żądane przez skarżącą dokumenty w postaci nie stanowią informacji publicznej, gdyż są wewnętrznymi dokumentami Spółki o charakterze technicznym. Wprawdzie Spółka przesłała skarżącej dokumenty w postaci paszportu ogólnego linii energetycznej 1 kV znajdującej się na działce nr [...] , obręb [...] oraz protokołu odbioru technicznego i przekazania do eksploatacji robót inwestycyjnych słupowej stacji transformatorowej nr [...] zawieszonej na dwóch słupach wirowo-betonowych na działce nr [...] , obręb [...] wraz z linią napowietrzną 20 kV, ale uczyniła to dopiero w dniu 8 grudnia 2015 roku, już po złożeniu przez skarżącą skargi na bezczynność Spółki. W związku z powyższym należy uznać, że podmiot ten pozostawał w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku A.S., Zgodnie z powoływanym wyżej przepisem art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a zobowiązuje do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie Spółka udostępniła skarżącej dokumenty stanowiące informację publiczną już po złożeniu do sądu rozpoznawanej skargi na bezczynność. Stosownie natomiast do art. 161 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 2 tego przepisu lub gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (pkt 3). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe - w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności - niewątpliwie w przypadku wydania aktu po wniesieniu skargi na bezczynność organu i/lub przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. W niniejszej sprawie nie zachodzi już bezczynność Spółki, bowiem wydała ona kserokopię dokumentów w postaci paszportu ogólnego linii energetycznej 1 kV znajdującej się na działce nr [...] obręb [...] oraz protokołu odbioru technicznego i przekazania do eksploatacji robót inwestycyjnych słupowej stacji transformatorowej nr [...] zawieszonej na dwóch słupach wirowo-betonowych na działce nr [...] , obręb[...] , wraz z linią napowietrzną 20 kV, co prawda po upływie miesiąca od złożenia wniosku i po wniesieniu skargi, ale przed dniem wydania wyroku. Protokół przyjęcia do eksploatacji (przez poprzednika prawnego zobowiązanego) linii 1kV znajdującej się na działce nr [...] obręb [...] nie mógł natomiast zostać udostępniony skarżącej, gdyż – jak podała Spółka - nie znajduje się on w jej posiadaniu. Z uwagi na powyższe należy uznać, że w dacie wydania wyroku nie miała już miejsca bezczynność Spółki dotycząca niezałatwienia wniosku skarżącej, a tym samym postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, dlatego podlegało umorzeniu, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.. Jednocześnie w pkt I sentencji wyroku Sąd orzekł, że bezczynność Spółki [...] SA w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność w rozpoznaniu wniosku wynikała z błędnego przekonania Spółki, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej. Spółka reprezentowała bowiem początkowo stanowisko o innym charakterze żądanej informacji. Nie zaistniały zatem podstawy do przypisania bezczynności rażącego charakteru. Z tych też powodów nie orzeczono o nałożeniu na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a..