II SAB/Kr 232/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: SWSA Piotr Fronc AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. i M. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu w sprawie znak PINB-73550/SZ-8/2005 w przedmiocie samowoli budowlanej I. Zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu do wydania aktu w terminie dwóch miesięcy; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu miała miejsce z rażącym naruszenia prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu na rzecz A. S. i M. Z. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. S. - S. i M. Z. - K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu do sprawy toczącej się po uchyleniu postanowienia PINB w Nowym Targu nr 183/2022 z dnia 19 października 2022 r., znak PINB.5160.79.2022.Sz przez MWINB w Krakowie Postanowieniem nr-23/2024 z dnia 08.01.2024 r. znak: W0B.7722.273.2022.JKUR. Skarżące wniosły o: I. wskazanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia; III. przyznanie od Organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 - w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a.; IV. rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym; V. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że MWINB w Krakowie postanowieniem nr 23/2024 z dnia 08.01.2024 r., znak: W0B.7722.273.2022.JKUR uchylił postanowienia PINB w Nowym Targu nr 183/2022 z dnia 19 października 2022 r., znak: PINB.5160.79.2022.Sz przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I Istancji. Na postanowienie to złożona została skarga do WSA, która rozstrzygnięta została Wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r. w sprawie sygn. akt: II SA/Kr 378/24. Wyrok ten nie został zaskarżony, co oznacza, że decyzja organu II Instancji stała się ostateczna i prawomocna, stąd organ I Instancji winien procedować przedmiotową sprawę, czego nie czyni. Mając na uwadze powyższe organ I instancji pozostaje w całkowitej bezczynności od 2005 r., tj. przez okres 19 lat nie podejmując żadnej czynności w przedmiotowej sprawie - co wyczerpuje przesłanki bezczynności o charakterze rażącym. Dalej przytoczono treść art. 35 k.p.a. oraz przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące bezczynności. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie oczywistym pozostaje, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa co do terminów załatwienia sprawy określonych w k.p.a., podczas gdy powinien załatwić ją w maksymalnym terminie 2 miesięcy, tj. do sierpnia 2024 r., tymczasem nie podjął żadnej czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga dotyczy sprawy prowadzonej pod sygnaturą akt PINB.5160.79.2022.Sz, a wszczętej na wniosek skarżących z 6.06.2022 r. Szczegółowo opisano przebieg tego postępowania, w ramach którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu wydał w dniu 19.10.2022 r. postanowienie nr 183/2022 (sygn. akt: PINB.5160.79.2022.Sz), którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budynku gospodarczym zrealizowanym przez inwestorów M. i L. C. na dz. ewid. nr [...] położonej w miejscowości S. i poinformował inwestorów o przysługujących im prawach i obowiązkach oraz ewentualnym zobowiązaniom do wniesienia opłaty legalizacyjnej, która dla budynku gospodarczego wynosi [...] zł, w przypadku chęci legalizacji budynku. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 23/2024 r. z dnia 8.01.2024 r. znak: WOB.7722.273.2022.JKUR uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dn. 11.03.2024 r. MWINB w Krakowie poinformował tut. urząd, że A. S. i M. Z. - reprezentowane przez adw. A. S.-S. i adw. P. K. - złożyły skargę na ww. postanowienie. Po zakończeniu postępowania sądowego MWINB w Krakowie za pismem z dn. 20.08.2024 r. (data wpływu do PINB 22.08.2024 r.) przekazał odpis prawomocnego wyroku WSA w Krakowie oraz zwrócił akta postępowania. Po tym czasie urząd nie pozostał w bezczynności. Biorąc pod uwagę treść postanowienia nr 23/2024 z dn. 8.01.2024 r. znak: WOB.7722.273.2022.JKUR MWINB w Krakowie, że postępowania prowadzone pod sygn. akt PINB-73550/Sz-8/2005 oraz PINB.5160.79.2022.Sz dotyczą tego samego budynku, tj. budynku dwukondygnacyjnego zlokalizowanego na dz. ewid. nr [...] w miejscowości S., który na przestrzeni lat 2005-2023 uległ przebudowie - przeprowadził kwerendę wydawanych przez tut. urząd decyzji administracyjnych, która potwierdziła, że w postępowaniu o sygn. akt: PINB-73550/Sz- 8/2005 nie wydano żadnej decyzji administracyjnej, w związku z tym należy kontynuować to postępowanie administracyjne. Organ podkreślił, że procedura administracyjna mimo, iż nie zawiera takiego zapisu wprost nie dopuszcza sytuacji, aby w tej samej sprawie toczyły się jednocześnie dwa postępowania administracyjne wszczęte przez organ administracji. Zawiadomieniem z dn. 30.10.2024 r. poinformowano ustalony krąg stron postępowania o zakończeniu postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygn. akt: PINB.5160.79.2022.Sz i o możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji o umorzeniu, a dokumenty zgromadzone w trakcie prowadzenia postępowania o sygn. PINB.5160.79.2022.Sz zostaną po umorzeniu niniejszego postępowania włączone do akt kontynuowanego postępowania o sygn. PINB-73550/SZ-8/2005. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu wniósł o oddalenie skargi, ponieważ podjął czynności, które opisano powyżej, a tym samym nie pozostawał w bezczynności. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z art. 53 § 2b skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jest to warunek formalny, który w niniejszej sprawie został spełniony – na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżących przedłożył odpis ponaglenia (k. 25 – 27) wraz z dowodem jego nadania do organu (k. 23 – 24). Tak więc uznać należało, że skarga była dopuszczalna. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); oraz gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Za bezczynność organu administracji publicznej należy zatem uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1. Przechodząc do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości S. przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu toczą się dwa postępowania: wszczęte w 2005 roku sygn. akt PINB-73550/Sz-8/2005 oraz wszczęte w 2022 roku sygn. akt PINB.5160.79.2022.Sz. Wynika to z uzasadnienia postanowienie MWINB z dnia 8 stycznia 2024 r., a skarżony organ ustalenia te potwierdza. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu udzielił odpowiedzi na skargę na bezczynność w sprawie prowadzonej pod sygn. akt PINB.5160.79.2022.Sz, choć przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest postępowanie prowadzone pod sygn. akt PINB-73550/Sz-8/2005. Na taki zakres skargi wskazują zawarte w niej twierdzenia: "Organ I instancji pozostaje w całkowitej bezczynności od 2005 r., tj. przez okres 19 lat nie podejmując żadnej czynności w przedmiotowej sprawie (...)". Sam zaś przedmiot skargi został określony w sposób następujący: "Do sprawy toczącej się z uchylenia Postanowienia PINB w Nowym Targu nr 183/2022 z dnia 19 października 2022 r., znak PINB.5160.79.2022.Sz przez MWINB w Krakowie Postanowieniem nr 23/2024 z dnia 08.01.2024 r. znak: W0B.7722.273.2022.JKUR". To właśnie w postanowieniu MWINB z 8 stycznia 2024 r. dostrzeżono fakt wcześniejszej zawisłości postępowania w sprawie tych samych robót budowlanych, których dotyczyło postanowienie PINB z 19 października 2022 r. Ze wskazań organu II instancji wynika również, że w razie potwierdzenia tożsamości przedmiotu postępowania w obu tych sprawach należy kontynuować postępowanie wszczęte w 2005 roku "w odpowiednim reżimie prawnym". Na postanowienie to wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który oddalił ją prawomocnym wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r., sygn. II SA/Kr 378/24. Po zakończeniu sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym akta zostały zwrócone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu w dniu 22 sierpnia 2024 r. (prezentata k. 148 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 286 § 1 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zarządzenie o zwrocie akt może wydać referendarz sądowy. W myśl art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia. Biorąc pod uwagę treść art. 286 § 2 p.p.s.a. – oceniając zasadność skargi na bezczynność należało więc wziąć pod uwagę tylko okres po zwrocie akt do PINB. Nie mają więc racji skarżące, że organ winien załatwić sprawę "w maksymalnym terminie 2 miesięcy tj. do sierpnia 2024 r.". Dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy zaczął biec dopiero w dniu 22 sierpnia 2024 r. a zatem upłynął 22 października 2024 r. Sam organ w odpowiedzi na skargę (datowanej na 4 listopada 2024 r. ) przyznaje, że jego działania ograniczyły się do przeprowadzenia kwerendy w dniu 28 października 2024 r. (a więc już po upływie dwóch miesięcy od zwrotu akt) oraz zawiadomienia stron postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami z daty 30 października 2024 r. Zatem organ nadzoru budowlanego potrzebował ponad dwóch miesięcy aby przejrzeć akta sprawy prowadzonej wcześniej w tej samej sprawie i przygotować "nową" sprawę pod względem formalnym do umorzenia. W sprawie prowadzonej pod sygn. akt PINB-73550/Sz-8/2005 - poza wskazaną wyżej kwerendą - nie podjęto żadnych czynności; akta te nie zostały nawet przesłane do Sądu w związku z rozpoznawaną obecnie skargą. W ten sposób konieczność uporządkowania dwóch toczących się w tej samej sprawie administracyjnej postępowań stała się dla organu kolejnym pretekstem do przedłużenia postępowania. Nie było przecież żadnych przeszkód, żeby natychmiast po zwrocie akt sprawdzić, czy sprawy te pozostają tożsame, a następnie w obu tych postępowaniach równolegle podjąć stosowne czynności, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w postanowieniu MWINB. Niewątpliwie konieczność kontynuowania niezakończonego postępowania wszczętego w roku 2005 r. może mieć istotne znaczenie – choćby w kwestii ustalenia, które przepisy znajdą w tej sprawie zastosowanie. Wszak ustawa Prawo budowlane pomiędzy rokiem 2005 a obecnym stanem prawnym podlegała rozlicznym zmianom. Nie ma żadnych powodów, dlaczego rozważenie już choćby tylko tej kwestii, połączone z ustaleniem jakie dalsze czynności w postępowaniu należy podjąć, nie może odbywać się przed umorzeniem postępowania wszczętego w 2022 roku. Istotne jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej tj. wydanie decyzji dotyczącej rozbiórki bądź też legalizacji samowoli budowlanej, nie zaś formalistyczne wyczekiwanie na zakończenie jednej ze spraw, które w sposób zbędny i błędny zostały wszczęte w tej samej sprawie. Reasumując od dnia 22 sierpnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął żadnej czynności w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej sygn. PINB-73550/Sz-8/2005 , w szczególności nie wydał w tej sprawie decyzji. Z tego względu w pkt I wyroku zobowiązano organ do wydania aktu w terminie dwóch miesięcy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Termin ten – jak to już wcześniej wyjaśniono – rozpocznie bieg z datą zwrotu akt organowi po uzyskaniu przez niniejszy wyrok przymiotu prawomocności. Opisane wyżej okoliczności świadczą również o tym, że zaistniała bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Brak podjęcia jakiejkolwiek czynności przez pięć miesięcy dwuipółkrotnie przekracza termin wyznaczony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego do załatwienia sprawy "szczególnie skomplikowanej". Jeszcze raz podkreślić trzeba, że nie stanowiła uzasadnienia dla wstrzymania się z podjęciem czynności procesowych w sprawie sygn. PINB-73550/Sz-8/2005 konieczność formalnego zakończenia postępowania toczącego się pod sygn. PINB.5160.79.2022.Sz. W odpowiedzi na skargę organ nie powołuje się na jakiekolwiek okoliczności, opisując wyłącznie czynności podejmowane przez niego w sprawie PINB.5160.79.2022.Sz. Dlatego też orzeczono jak w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Co do podniesionego w skardze zarzutu bezczynności mającej rzekomo trwać 19 lat - Sąd ponownie wskazuje, że oceniając zasadność skargi na bezczynność w niniejszej sprawie bierze pod uwagę jedynie czas po zwrocie akt administracyjnych do organu I instancji tj. po 22 sierpnia 2024 r. Niemniej jednak jest to wystarczające do uznania, że bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. W pkt III wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałej części tj. w zakresie żądania przyznania skarżącym sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżące nie wskazały na jakiekolwiek szczególne okoliczności uzasadniające to żądanie, a Sąd z urzędu również zaistnienia takich okoliczności nie stwierdził. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 z późn. zm.).