II SAB/Kr 236/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi L. G. na bezczynność "T" S.A w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej przy udziale Prokuratura Prokuratury Okręgowej w Krakowie- M. C. I. zobowiązuje "T" S.A w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku L. G. z dnia 18 marca 2013 r., II. stwierdza, że bezczynność "T" S.A w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od "T" S.A w K. na rzecz skarżącego L. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 18 marca 2013 r. L. G., reprezentowany przez radcę prawnego, wezwał "T" S.A. z siedzibą w K., powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 "a" tired pierwszy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej powoływana jako ustawa) do udostępnienia wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych usytuowanych na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], obręb B., gmina B., powiat [...], województwo [...], w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W odpowiedzi na powyższe "T" S.A. Oddział w B. wystosował pismo z dnia 4 kwietnia 2013 r., w którym poinformował, że kserokopie materiałów archiwalnych są dostępne do wglądu w siedzibie przedsiębiorstwa przesyłowego. W toku sprawy pełnomocnik L. G. wystosował do przedsiębiorstwa energetycznego kolejne pismo z dnia 15 kwietnia 2013 r., wnioskując ponownie o udostępnienie kserokopii wyżej wskazanych dokumentów. "T" S.A. Oddział w B. w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r. po raz kolejny wskazał, że dokumenty są dostępne do wglądu w siedzibie spółki. Następnie pismem z dnia 3 września 2013 r. L. G., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność "T" S.A. z siedzibą w K w udostępnieniu informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z dnia 18 marca 2013 r. Skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Skarżący wskazał również, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę "T" S.A. w K wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie odrzucenie skargi. W uzasadnieniu spółka wskazała, że z korespondencji prowadzonej ze skarżącym wynika, że nie zabraniano mu dostępu do żądanej dokumentacji, a jedynie wskazywano, że jest ona do wglądu w siedzibie organu w B.. Ponadto po wpłynięciu skargi pismem z dnia 16 września 2013 r. spółka przesłała pełnomocnikowi skarżącego kserokopie odnalezionej dokumentacji techniczno – prawnej. W tej sytuacji, skoro spółka udostępniła dokumenty dotyczące urządzeń elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomości skarżącego, żądanie udostępnienia informacji stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do argumentów skargi podniesiono, że żądanie udostępnienia informacji publicznej ma związek z zamiarem wystąpienia z roszczeniami o charakterze majątkowym. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych spółka argumentowała, że informacją publiczną jest wyłącznie informacja o sprawach publicznych. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt l OSK 851/10 "Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie mieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie." Strona podkreśliła, że jest spółka akcyjną stanowiąca według statystyki G.U.S. własność również osób prywatnych. Z kolei zadania publiczne dotyczyłyby jej zadań jako operatora systemu dystrybucyjnego, o jakich mowa w przepisie art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 85 póz. 625, ze zm.), tj. dystrybucji paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialności za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjny elektroenergetycznym, zapewnienie bieżącego i długookresowego bezpieczeństwa funkcjonowania tego systemu, eksploatacji, konserwacji, remontów oraz niezbędnej rozbudowy sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 12 tejże ustawy przedsiębiorstwem energetycznym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakres wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Jednakże zakres ten dotyczyłby nie całej sfery działalności przedsiębiorstwa energetycznego jako operatora systemu dystrybucyjnego, a tej części tej sfery, która dotyczyłaby zadań wynikających z przepisów ustawy Prawo energetyczne, w zakresie który dotyczy informacji publicznej. W ocenie spółki nie stanowi informacji publicznej do jakiej udostępnienia jest zobowiązana jako podmiot wykonujący zadania publiczne udostępnienie dokumentów historycznych, związanych z usytuowaniem urządzeń energetycznych, gdyż w tym zakresie nie realizuje żadnych, a tym bardziej władczych uprawnień państwa. Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie spółki żądanie udostępnienia tych decyzji należy kierować do organów administracji publicznej które je wytworzyły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. postanowił zobowiązać "T" S.A. w K do złożenia na piśmie w terminie 3 dni oświadczenia czy jest w posiadaniu dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń energetycznych, o których mowa w piśmie z dnia 18 marca 2013 r., innych niż doręczone skarżącemu przy piśmie z dnia 19 września 2013 r. W piśmie z dnia 16 grudnia 2013 r. "T" S.A. w K poinformowała, że nie przedłożono jedynie dokumentów wewnętrznych, które nie stanowią informacji publicznej, a to między innymi planu sytuacyjnego linii 15kV z dnia 15 lipca 1960 r. planu powykonawczego z remontu linii 15kV z 1972 roku, planu projektowanej linii nN zasilanej ze stacji B. z października 1972 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżący wnioskiem z dnia 18 marca 2013 r. zwrócił się do przedsiębiorstwa energetycznego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na działce skarżącego, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego, a konkretnie czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., l OSK 851/10, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że na przedsiębiorstwie energetycznym, do którego skarżący zwrócili się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej. Odnośnie tego, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy. W szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Ponadto zgodnie z art. 2 ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2). Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06). Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011r., sygn. akt l OSK 638/11). Jak wskazuje się w orzecznictwie decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury gazowej, a więc analogiczne także infrastruktury energetycznej, są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt. II SA/Go 595/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 20/2011). W tej sytuacji należało więc uznać, że "T" S.A. w K był podmiotem, zobowiązanym - co do zasady - do udzielenia informacji, stanowiącej informację publiczną, objętej wnioskiem skarżącego z dnia 18 marca 2013r. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Skargę należy uznać za zasadną pomimo częściowej realizacji wniosku z dnia 18 marca 2013 r., już po jej złożeniu, albowiem w opisanym stanie faktycznym brak jest podstaw do przyjęcia, że L. G. została udzielona informacja kompletna. Bez wątpienia dokumentacja wskazana w piśmie spółki z dnia 16 grudnia 2013 r. nie stanowi dokumentacji wewnętrznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, LEX nr 516697, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Go 595/07, LEX nr 459987). Skoro zatem do dnia wydania wyroku wniosek skarżącego nie został załatwiony w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, oznacza to, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie ustała. Mając na uwadze okoliczność, że wniosek strony skarżącej z dnia 18 marca 2013 r. nie został rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz fakt, że od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia rozprawy minął prawie rok, Sąd stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 149 P.p.s.a. jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.