II SAB/Kr 238/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Daniel SWSA Jacek Bursa SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi F. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych skargę oddala F. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z brakiem wydania formalnej decyzji rozstrzygającej sprawę nielegalnej budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w L. M. . Wniósł o stwierdzenie rażącej bezczynności organu oraz o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w kwocie [...]zł. W skardze podniósł, że w 2012 r. w ramach toczącego się już postępowania administracyjnego wszczętego w 2007 r. w sprawie robót budowlanych w obrębie dachu budynku mieszkalnego na posesji: L. M. [...] złożył żądanie wydania rozstrzygnięcia także odnośnie nielegalnego wybudowania samego budynku mieszkalnego na obecnej działce nr [...] w L. M. . MWINB w K. w decyzji odwoławczej z 2012 r. w sprawie rozbudowy konstrukcji dachowej wskazał organowi I instancji - PINB w N. T. na konieczność zbadania także wątku legalności samej budowy budynku mieszkalnego na obecnej działce nr [...] w L. M. . Pomimo znacznego upływu czasu organ I instancji w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego nie tylko nie wydał od 5 lat formalnej decyzji do czego był zobowiązany przepisami prawa, lecz nawet w tym zakresie nie wydał formalnego postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnej budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w L. M. . Wobec wieloletniej bezczynności organu pismem z dnia 8 sierpnia 2017r. skarżący złożył w trybie art. 37 Kpa zażalenie na przewlekłość organu, które Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpatrzył negatywnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26.04.2017r. sygn. akt II SA/Kr 1532/16 oddalając skargę F. J. na decyzję wydaną w sprawie robót budowlanych wykonanych w obrębie dachu budynku mieszkalnego stwierdził jednoznacznie w treści uzasadnienia, iż przedmiotem rozstrzygnięcia sądowego nie była sprawa legalności budynku mieszkalnego na działce nr [...] w L. M. , albowiem organy w tej kwestii nie wydały formalnego aktu administracyjnego odnoszącego się ściśle do sprawy legalności budowy budynku mieszkalnego. W treści uzasadnienia wyroku Sąd wskazuje: "Jak podkreślił organ nadzoru budowlanego, legalność wykonania budynku jako taka nie była badana w postępowaniu objętym kontrolą Sądu w niniejszej sprawie, dlatego też zarzuty w tej kwestii nie mogły być przedmiotem oceny Sądu". Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest uzasadniony faktem, że przez wiele lat organ w kwestii budowy budynku mieszkalnego nie podjął żadnej formalnej decyzji pomimo upływu 5 lat od daty złożenia żądania podjęcia postępowania w tej kwestii, co stanowi rażące naruszenie prawa, co prowadzi do sytuacji zajmowania działki skarżącego nr [...] za zgodą PINB przez inwestora samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i przedstawił sprawozdanie z prowadzonego postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zarejestrowane pod sygn. akt. [...], na które powołuje się skarżący, zostało zakończone wydaniem przez PINB decyzji Nr [...] z dnia 13 czerwca 2016 r. (w brzmieniu nadanym postanowieniem Nr [...] z dnia 29 czerwca 2016 r.), którą postanowiono nie nakładać na E. K. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w obrębie dachu zabudowań mieszkalno - gospodarczych pod adresem [...] L. M. [...] zlokalizowanych na działce [...] w miejscowości L. M.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia 07 października 2016 r. znak: [...] Orzeczenie WINB w K. kończy postępowanie PINB w N. T. zarejestrowane pod sygn. akt. [...] Odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśniono, że PINB w N. T. w niniejszej sprawie stosownie do wytycznych MWTNB w K. zawartych w postanowieniach i decyzjach wydawanych w toku rozpatrywania sprawy robót budowlanych w zabudowaniach mieszkalno - gospodarczych ([...]), również badał ich legalność. W toku postępowania strona miała możliwość zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją, z czego wielokrotnie korzystała. W ramach prowadzonego postępowania strona składała pisma procesowe, wyjaśnienia i wnioski. Prawidłowość ich rozpatrzenia była wielokrotnie przedmiotem badania organu II instancji, gdyż w toku postępowania PINB w N. T. wydał kilka rozstrzygnięć: - postanowienie z dnia 4 marca 2009 r. znak: [...] o odmowie wstrzymania robót budowlanych, które zostało uchylone postanowieniem WINB z dnia 28.07.2009 r. znak [...] - decyzja z dnia 19 marca 2010 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania, która została uchylona decyzją WINB w K. z dnia 3 0.12.2010 r. znak: [...] [...] - decyzja z dnia 13 lutego 2012 r. znak: [...] o odstąpieniu od nałożenia określonych czynne lub robót budowlanych, która została uchylona decyzją WINB w K. z dnia 30 sierpnia2012 r. Nr [...] znak: [...] - decyzja z dnia 13 czerwca 2016 r. Nr [...] znak: [...] [...] o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, która została utrzymana w mocy decyzją WINB w K. z dnia 07.10.2016 r. Nr [...] znak: [...] [...] Wobec zarzutów, że PINB w N. T. do tej pory "nawet nie wydał postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania" wyjaśniono, że po wydaniu decyzji MWINB w K. z dnia 7 października 2016 r. Nr [...] znak: [...] [...] utrzymującej w mocy decyzję PINl w N. T. Nr [...] z dnia 13 czerwca 2016 r. znak: [...] [...] [...] strona skarżąca nie składała wniosków ani o wszczęcie, ani o wznowienie postępowania w sprawie budynku mieszkalnego wybudowanego na dz. ewid. [...] w L. M. . Z treści składanych skarg przez F. J. na bezczynność PINB w N. T. wynika, że budynek w nich opisany to ten sam budynek, w stosunku do którego PINB w N. T. prowadził postępowanie zarejestrowane pod sygn. akt. [...] [...] i w toku, którego badał między innymi legalność tegoż budynku. MWINB w K. w swoim orzeczeniu z dnia 7 października 2016 r. przyznał słuszność dokonanych przez PINB w N. T. ustaleń, co do legalności budynku mieszkalnego, a swoje uzasadnienie poparł poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. II SA/ Kr 235/ 14, w którym wskazano, że nieuprawnione jest domniemywanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożności ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę. Ze stanowiskami przedstawionymi we wspomnianych decyzjach organów i I i II instancji nie zgodził się skarżący. Aktualnie obie decyzje są przedmiotem analizy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. akt. IISA/Kr 1532/16. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, bowiem Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał w bezczynności w zakresie wskazanym w skardze F. J.. Jak wynika z przesłanych akt administracyjnych, od 2007 roku toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w N. T. postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w obrębie dachu zabudowań mieszkalno-gospodarczych pod adresem L. M. [...] zlokalizowanych na działkach (wg aktualnego stanu) nr ewid.[...] oraz [...] w miejscowości L. M.. W ramach tego postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał kasatoryjną decyzję z dnia 30 sierpnia2012 r. Nr [...] znak: [...] W jej uzasadnieniu zawarł następujące stwierdzenie: "(...) F. J. zwrócił się również o zbadanie >>prawidłowości wybudowania budynku mieszkalnego (...) oraz ustalenie czy budowa ta była oparta na rzeczywistej i nieobrobionej dokumentacji lub w oparciu o brak takiej dokumentacji<< (...) Organ I instancji winien rozważyć podjęcie działań w powyższym zakresie oraz uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty dotyczące legalności budynku mieszkalnego wraz z częścią gospodarczą" (k. 7 akt administracyjnych, tom II). Już w tym momencie trzeba zwrócić uwagę, że organ II instancji nie nakazał przeprowadzenia powyższych czynności dowodowych w odrębnym postępowaniu administracyjnym, jak twierdzi skarżący. W trakcie prowadzonego postępowania pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. PINB zwrócił się do Wójta Gminy J. o udzielenie informacji, z jakiego okresu dysponuje rejestrem wydanych pozwoleń na budowę i czy figuruje tam pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego (k. 16 akt administracyjnych, tom II). W odpowiedzi z dnia 15 kwietnia 2013 r. Wójt wyjaśnił, że w archiwum Urzędu Gminy J. znajdują się pozwolenia na budowę wg spisów spraw z okresu 1974 - 2003 i nie figuruje tam pozwolenie na budowę tego budynku mieszkalnego (k. 18 [...]). W piśmie z dnia 12 sierpnia 2014 r. F. J. wniósł o wyłączenie sprawy legalności budynku do odrębnego postępowania (k. [...] Organ prowadzący postepowanie w piśmie z dnia 20 października 2014 r. zatytułowanym ZAWIADOMIENIE, a skierowanym do skarżącego wyjaśnił mu, że wyłączenie z akt sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego pod sygnaturą [...] w zakresie robót budowlanych wykonanych w obrębie dachu zabudowań mieszkalno-gospodarczych pod adresem [...] [...] sprawy dotyczącej "budowy obiektu budowlanego na działce [...] przez inwestora E. K. bez pozwolenia na budowę do odrębnego postępowania" nie może nastąpić, gdyż stwierdzenie nielegalności przedmiotowego budynku nie podparte jest żadnymi dowodami, aktualnie trwa gromadzenie materiału dowodowego, zaś w przypadku jednoznacznego udowodnienia okoliczności braku decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu — PINB w N. T. zgodnie z kompetencjami określonymi w art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) - wdroży w sprawie budynku postępowanie administracyjne w trybie określonym w obowiązujących przepisach" (k. [...] Tego samego dnia organ nadzoru budowlanego po raz kolejny zwrócił się do Wójta Gminy J. w piśmie z dnia 20 października 2014 r. o udzielenie informacji, czy posiadane przez Urząd Gminy J. rejestry wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę obiektów budowlanych - obejmujące lata 1974-2003 -stanowią kompletną dokumentację archiwalną; czy w przypadku braku odnotowanej w tych rejestrach decyzji można jednoznacznie i z pełna stanowczością stwierdzić, że decyzja taka nie została wydana (k. 43 akt administracyjnych, tom II). W piśmie z dnia 27 października 2014 r. Wójt Gminy J. wyjaśnił, że Archiwum Wielozakładowe przy Urzędzie Gminy J. nie posiada żadnych rejestrów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę wydanych w Urzędzie Gminy J. aktach 1995-2003. Posiada tylko niekompletne i bardzo zniszczone (czasem nie ma możliwości ich odczytania) spisy spraw, na których nie można do końca stuprocentowo polegać. Odpowiadając na pytanie zawarte w Waszym piśmie stwierdzam, że: jednoznacznie i stanowczością nie ma możliwości stwierdzenia, czy decyzja na budowę na działce nr [...] w L. M. została wydana, czy też nie (k. 47 akt administracyjnych, tom II). W decyzji kończącej postępowanie prowadzone w zakresie robót budowlanych wykonanych w obrębie dachu zabudowań mieszkalno – gospodarczych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. wskazał, że podjął się zbadania również kwestii legalności wzniesienia całego budynku. Opisał podejmowane w tym zakresie czynności i stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających samowolne wzniesienie obiektu przyjął za wiarygodną legalność wzniesionych zabudowań mieszkalno – gospodarczych. Prawdą jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. nie wszczął i nie prowadził odrębnego postępowania administracyjnego w zakresie legalności przedmiotowego budynku, jednak motywy takiego postępowania zostały skarżącemu szczegółowo wyjaśnione w piśmie z dnia 20 października 2014 r. i nie budzą wątpliwości. Organ prowadzący postępowanie podjął wszelkie czynności zmierzające do ustalenia, czy na budowę przedmiotowego obiektu było wydawane pozwolenie na budowę, jednakże czynności te okazały się bezskuteczne. Prawidłowo przyjęto niedopuszczalność domniemywania samowoli budowlanej w sytuacji braku możliwości wylegitymowania się pozwoleniem na budowę. Brak było podstaw do wszczęcia postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, bowiem nie istniał przedmiot postępowania przed organem nadzoru budowlanego – skoro przedmiotowy budynek został wedle ustaleń PINB wzniesiony legalnie. Ocenie takiej nie stoi na przeszkodzie przytoczony przez skarżącego fragment uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie sygn. II SA/Kr 1532/16, oddalającego skargę F. J. na decyzję obejmującą roboty budowlane wykonane na dachu tego właśnie budynku. Przypomnieć należy, że skarga do WSA została wniesiona w październiku 2017 r., natomiast omówiona wyżej decyzja PINB została wydana 13 czerwca 2016 r. – a zatem w dacie wniesienia skargi nie sposób mówić o żadnej bezczynności organu administracji. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę F. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369).