II SAB/Kr 24/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania w terminie 2 miesięcy aktu w postępowaniu znak: [...]; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego E. B. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. E.B. pismem z dnia 18 stycznia 2010r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w K. polegającą na niewydaniu orzeczenia w postępowaniu administracyjnym w sprawie samowoli budowlanej w zakresie dobudowy do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na posesji na os. [...] w K. , zrealizowanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w K. wniósł o oddalenie skargi. Skarżony organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym organ wydał akt administracyjny -postanowienie - w którym określił termin, w jakim powinny być przedstawione wymagane dokumenty, co wyczerpuje dyspozycję art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ jest terminem przewidzianym przepisami ustawy - Prawo budowlane dla dokonania określonych czynności w sprawie likwidacji skutków wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uzasadniając powyższe organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podając iż w dniach 25.11.2007r. i 2.01.2008 r. upoważnieni przedstawiciele PINB w K. - Powiat Grodzki przeprowadzili czynności kontrolne na os. [...] w K. , w wyniku których ustalono, że przedmiotowa dobudowa została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec tego zawiadomieniem z dnia 25.01.2008r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji poinformował strony - współwłaścicieli nieruchomości zlokalizowanej na os. [...] w K. , w tym E.B. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dobudowy. Pismem z dnia 28.02.2008r. organ zawiadomił E.B. o podjętych czynnościach kontrolnych. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym niezbędnym było jednoznaczne określenie inwestora. Zgodnie z ustaleniami inwestorem przedmiotowej dobudowy była nieżyjąca F.B. -ówczesna współwłaścicielka nieruchomości i samoistny użytkownik. Stosownie do utrwalonego poglądu w orzecznictwie sądowo administracyjnym rozpatrzenie sprawy doprowadzenia dobudowanej części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i ewentualne wydanie decyzji na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego może nastąpić jedynie z udziałem wszystkich aktualnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, będącymi jednocześnie następcami prawnymi nieżyjącego inwestora (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2004 r., 7/IV SA 448/03, nieopubl.; Prawo budowlane. Orzecznictwo sądów administracyjnych, Pod red. Andrzeja Glinieckiego. Warszawa: Wydanie l, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2007, str. 290). Biorąc powyższe pod uwagę organ za pismem z dnia 15.02.2010r., znak: [...] , po zweryfikowaniu kręgu stron poinformował M.B. , R.B. , E.W. , D.S. , D.S. i K.S. o prowadzonym z urzędu postępowaniu administracyjnym, z uwzględnieniem następców prawnych inwestora – F.B. , ponieważ pominięcie ich stanowiłoby naruszenie przepisów art. 10 k.p.a. Dalej skarżony organ wskazał, że niniejsze postępowanie administracyjne prowadzone jest w trybie art. 48 ustawy -Prawo budowlane i zgodnie z procedurą PINB w K. - Powiat Grodzki wydał, na podstawie art. 48 ust. 3 cyt. ustawy, postanowienie z dnia [...].02.2010 r., znak: [...] o przedłożeniu dokumentów w terminie do dnia 30.04.2010 r. Zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 2 powołanej wyżej ustawy przed wdrożeniem procedury legalizacji samowoli budowlanej niezbędne jest ustalenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodności z przepisami techniczno -budowlanymi. Z brzmienia przepisów ustawy - Prawo budowlane wynika, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przed podjęciem ewentualnej decyzji o rozbiórce jest zobowiązany do sprawdzenia, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające wdrożeniem postępowania w celu doprowadzenia wykonanego obiektu, lub jego części do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.12.2007 r., P 37/06, Dz. U. z 2007 r. Nr 247, póz. 1844, OTK-A 2007/11/160). Tak więc, w ocenie organu, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, z tym że oczywiście tzw. legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Zatem w niniejszym postępowaniu administracyjnym organ wydał akt administracyjny - postanowienie - w którym określił termin, w jakim powinny być przedstawione wymagane dokumenty, co wyczerpuje zarazem dyspozycję art. 35 § 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem ( art. 1 ustawy z dnia 25.07. 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 2002r., Nr 153, póz. 1269), a kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnymi zabezpieczającym, na które służy zażalenie , a także podejmowanych innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ( art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2002r, Nr 153, poz. 1270-zwanej dalej p.p.s.a). Skarga jest uzasadniona. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 i § 2 określa, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej -nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym- w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony , podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy ( art. 36 § 1 k.p.a. ). Zgodnie z przepisem art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W sytuacji wniesienia skargi na bezczynność polegającą na tym, że organ nie wydaje decyzji lub postanowienia w zakreślonym terminie, tym samym powstrzymuje się od wydania decyzji lub postanowienia na które służy zażalenie, skarżący chcąc wnieść skargę na bezczynność, zobowiązany jest w pierwszej kolejności wykorzystać środek prawny określony w przepisie art. 37 k.p.a. , który mówi o złożeniu zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35-36 k.p.a.. Takie zażalenie nie jest zażaleniem o którym mowa w art. 141-144 k.p.a., oznacza to, że nie można do niego stosować odpowiednio przepisów dotyczących odwołań. Zażalenie takie stanowi swoisty środek odwoławczy w przypadku nie załatwienia sprawy w określonym terminie. Skarżący wyczerpał ten tryb, gdyż pierwsze zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki złożył w dniu 31.07.2007r., do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ wyższego stopnia - WINB w K. postanowieniem dnia [...].02. 2008r. znak [...] uznał zażalenie skarżącego za uzasadnione oraz wyznaczył PINB w K. Powiat Grodzki dodatkowy termin załatwienia sprawy do 18.03. 2008r. W związku z tym, skarżący wyczerpał tryb postępowania o jakim mowa w przepisie art. 37§1 k.p.a., aby skutecznie wnieść skargę do Sądu na bezczynność organu administracji publicznej Przechodząc do oceny postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki pod kątem bezczynności, to z akt sprawy wynika, że skarżący E.B. i E.W. złożyli do organu wniosek o wszczęcie postępowania w dniu 2.08. 2004r. We wniosku podali, że J.B., naruszył przepisy prawa budowlanego, ponieważ dopuścił się samowoli budowlanej nie powiadamiając ich o tym, jako współwłaścicieli przedmiotowego budynku nr [...] położonego na Osiedlu [...] . Podali też, że J.B. dobudował do istniejącego budynku pomieszczenia mieszkalne. Organ PINB Powiat Grodzki nie podjął od razu żadnych czynności wstępnych do czego był zobowiązany na podstawie art. 10 k.p.a. Przepis ten stanowi jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego dotyczących czynnego udziału wszystkich stron postępowania w każdym etapie. Organ pierwszą czynność dokonał w dniu 19.11.2007r, gdzie pismem z tej daty zawiadomił strony o kontroli przedmiotowego budynku wyznaczonej na dzień 4.12.2007r. Po kontroli został sporządzony protokół, a następnie pismem z dnia 13.12.2007r. poinformował strony o ponownej kontroli wyznaczonej na dzień 2.01.2008r, nie wskazując przyczyny ponownej kontroli. W aktach sprawy brak jest jednak protokołu kontrolnego z dnia 2.01. 2008r. Następnie organ pismem z dnia 25.01.2008r. po raz pierwszy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego sprawie: "dobudowy do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na posesji na Os [...] w K. , zrealizowanej bez pozwolenia na budowę. Z przebiegu postępowania wynika, że organ powstrzymywał się od prowadzenia sprawy i jej merytorycznego rozpatrzenia w ustawowym terminie. O tym świadczą też dalsze okoliczności, takie jak: kolejne zażalenia skarżącego składane do WINB w K. w dniach 17.03.2009r. i 4.12. 2009r. na opieszałość organu. WINB w K. z kolei w swoich pismach z dnia 8.11.2007r, 5.12.2007r., i 15.05.2009r. monituje PINB o udzielenie informacji o stanie sprawy, a w kolejnym piśmie WINB z dnia 7.01.10r, w odpowiedzi na trzecie zażalenie skarżącego, poucza go o możliwości złożenia skargi na bezczynność do Sądu oraz że uznaje wyznaczony przez siebie termin do załatwienia sprawy przez organ l instancji na dzień 9.10. 2009r. za ostateczny. WINB w K. wydawał dwa postanowienia o uznaniu zażalenia skarżącego za uzasadnione z dnia [...].02.2008r. zobowiązując organ l instancji do wydania decyzji w terminie do [...] 03.2008r. oraz z dnia 9.062009r. wyznaczając po raz drugi ostateczny termin załatwienia sprawy do 9.10.2009r. PINB pismem z dnia 28.022008r. zawiadomił strony o nowym terminie do załatwienia sprawy do 18.03.2008r. oraz po raz pierwszy udzielił skarżącemu odpowiedzi co do stanu sprawy. Organ PINB dwukrotnie zawiadamiał strony o zakończeniu postępowania najpierw do dnia 2.12.2008r., potem do dnia 4.08.2009r. Terminów tych jednak nie dotrzymywał i nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy do 4.08.2009r. , jedynie w piśmie z dnia 15.02.10r. .zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Dwa dni później -17.02.10r. PINB wydaje postanowienie znak [...] na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r.Prawo budowlane oraz art. 123p.p.s.a. w którym nakłada na inwestorów : W.B. , M.B. , A.C. , będących spadkobiercami F.B. , obowiązek przedłożenia określonych dokumentów związanych z dobudową do przedmiotowego budynku. Postanowienie powyższe było ostatnią czynnością podjętą w sprawie i do dnia wydania wyroku przez tut. Sąd (12.04.10r.) organ l instancji PINB w K. Powiat Grodzki nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy pomimo upływu prawie 6 lat od daty złożenia wniosku. Dokonując oceny prowadzonego postępowania przez PINB Powiat Grodzki w sprawie należy wskazać, że organ l instancji naruszył przepisy postępowania art. 35-36 k.p.a., przez opieszałość postępowania i powstrzymywanie się od wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Wywody organu l instancji o oddaleniu skargi E.B. są niezasadne, biorąc pod uwagę dokonaną wyżej ocenę postępowania. Twierdzenia organu iż trudności polegały na ustalaniu następców prawnych zmarłej F.B. są nie do przyjęcia, ponieważ organ mógł rozważyć możliwość zawieszenia postępowania, a ostatnio wydane postanowienie przez PINB z dnia [...] .02.10r. ma charakter wpadkowy i nie kończy postępowania w sprawie. Istotą skargi na bezczynność organu jest niewydajnie w terminie m.in. decyzji, postanowienia lub innego aktu. Natomiast przedmiotem zaskarżenia, który warunkuje dopuszczalność zaskarżenia , jest brak przejawów aktywności ze strony organu administracji publicznej. Należy przy tym podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, czy też czynność nie została dokonana i czy ma ono charakter zawiniony, czy też nie. Istotnym jest zakończenie postępowania przez merytoryczne rozpoznanie sprawy, a więc wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu. Mając powyższe na uwadze, skargę na bezczynność PINB w K. Powiat Grodzki należało uznać za uzasadnioną. Stosownie do przepisu art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. l sentencji wyroku na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2002r, Nr 153, poz. 1270). O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.