II SAB/Kr 240/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M.B. i W.B. na bezczynność [....] S.A w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [....] S.A. w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej z wniosku M.B. i W.B. z dnia 18 marca 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [....] S.A. w K. na rzecz skarżących M.B. i W.B. kwotę 360 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Pismem z dnia 18 marca 2013 r. M.B. i W.B., - właściciele nieruchomości nr ew. [...] w B. zwrócili się do A. S.A. w K. o zawarcie umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu dotyczącej posadowionych urządzeń elektroenergetycznych na ww. nieruchomości, a ponadto o wypłatę wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z ww. nieruchomości za okres od dnia 4 stycznia 2003 r. do dnia 4 stycznia 2013 r. nieruchomości. Jednocześnie, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, póz. 1198) wnieśli o udostępnienie wszelkich decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na działce nr [...] w B. w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami, w terminie 14 dni pod rygorem skierowania sprawy na drogę sądową. W odpowiedzi z dnia 4 kwietnia 2013 r. [...]S.A. Oddział w B. wskazał, że z uwagi na potrzebę analizy dokumentacji archiwalnej dotyczącej urządzeń na ww. działce nie jest w stanie udzielić merytorycznej odpowiedzi w terminie 14 dniowym. Dodał, że kserokopie materiałów archiwalnych, które stanowić będą podstawę do zajęcia stanowiska w sprawie są do wglądu w siedzibie A. S.A. Oddział w B. po uprzednim telefonicznym umówieniu terminu spotkania. Pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. M.B. i W.B. ponownie wezwali [...] S.A. Oddział w B. do przekazania kserokopii decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych stanowiących własność [...] S.A. posadowionych na nieruchomości nr ewid. [...] w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych i planów z mapkami. W odpowiedzi z dnia 29 kwietnia 2013 r. A. Oddział w B. wskazał, że nie znajduje podstaw do spełnienia żądań wskazanych we wniosku. Jednocześnie wyjaśnił, że przez część działki nr [...] położonej w B. przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna średniego napięcia "[...] ", wybudowana nie później niż w latach 40-tych ubiegłego stulecia i od tego momentu eksploatowana przez przedsiębiorstwo. Dodała spółka, ze linia średniego napięcia posiada uregulowany status prawny w stosunku do nieruchomości przez którą przebiega, w związku z czym wezwanie sprecyzowane w piśmie z dnia 18 marca 2013 r. nie może zostać uwzględnione. Co się zaś tyczy wniosku dotyczącego udostępnienia dokumentacji techniczno-prawnej urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na przedmiotowej nieruchomości, powtórzyła spółka, że kserokopie materiałów archiwalnych stanowiących podstawę do zajęcia ww. stanowiska pozostają do wglądu w siedzibie [...] S. A. Oddział w B. . M.B. i W.B,. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność A. S.A. z siedzibą w K. pojegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie i formie. Skarżący podali co następuje: Zgodnie z art. 4 ust. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy więc "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Podali skarżący, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymali wnioskowanych w piśmie z dnia 18 marca 2013 r. dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia 23 września 2013 r., w związku z wpływem do A. S.A. w dniu 12 września 2013 r. skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na nieudostępnienie informacji publicznej, spółka [...] podała, że w uwzględnieniu skargi przesłała wnioskującym kserokopie dokumentacji techniczno-prawnej, która posłużyła do zajęcia stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r. w postaci planu sytuacyjnego linii 15 kV [...] z dnia 26 października 1965 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 27 września 2013 r. A. SA w K. podała, że pismem z dnia 23 września 2013 r. została stronie skarżącej udostępniona żądana informacja, tj. plan sytuacyjny linii 15 kV [...] z 26 października 1965 r. W związku z powyższym spółka wniosła o umorzenie postępowania. Pismem z dnia 27 września 2013 r. skarżący zwrócili się do [...] S.A. Oddział w B. –B. o udzielenie informacji czy dokumentacja przesłana wraz z pismem z dnia 23 września 2013 r. to wszystkie informacje publiczne posiadane przez przedsiębiorstwo przesyłowe w związku z budową, posadowieniem, przebudową, remontami i eksploatacją urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na nieruchomości nr[...] . W piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2013 r. M.B. i W.B. i podnieśli, że wniosek z dnia 18 marca 2013 r. w dalszym ciągu nie został rozpatrzony w całości, gdyż udostępnienie tylko fragmentarycznej dokumentacji nie można traktować jako uwzględnienie skargi. Dodali, że na swoje pismo z dnia 27 września 2013 r. nie uzyskali żadnej odpowiedzi, bowiem spółka nie ustosunkowała się do pozostałej części wniosku. Nie zostało także wydane rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., póz. 270). Przedmiotem rozpoznania była sprawa ze skargi na bezczynność A. S.A. w K. w udzieleniu informacji publicznej wnioskowanej w piśmie skarżących z dnia 18 marca 2013 r. Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego, a konkretnie czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, póz. 1198 ze zm. - dalej ustawy) wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., l OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócili się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Niewątpliwie dokumenty wymienione we wniosku skarżących z dnia 18 marca 2013 r. odpowiadają definicji informacji publicznej. [...] S.A. jako podmiot zobowiązany będący w posiadaniu tych dokumentów, byłaby zobowiązana do załatwienia wniosku skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej albo poprzez udzielenie informacji, albo poprzez wydanie stosownej, przewidzianej ustawą, decyzji. Możliwość załatwienia wniosku w jeden z w/w sposobów istnieje jednak tylko wtedy, kiedy dany podmiot znajduje się w posiadaniu żądanej informacji. Zgodnie z art. 4 ust 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. W toku postępowania wszczętego skargą A. S.A. przekazał skarżącym kopię jednego dokumentu dotyczącego przedmiotu zainteresowania skarżących. Ta czynność jednak stanowiła tylko częściowe załatwienie wniosku skarżących, którzy domagali się udostępnienia "wszystkich" dokumentów. Słusznie więc skarżący oczekiwali na wypowiedź A. co do pozostałej części wniosku. Brak tej wypowiedzi, choćby miała ona polegać na stwierdzeniu niemożności udostępnienia innych dokumentów z powodu ich braku, oznacza, że wniosek skarżących nie został w całości załatwiony. Uznać więc należało, że bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2 w/w ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. W ocenie tej należy uwzględnić to, że na pisma skarżących Spółka bez zbytniego opóźnienia udzielała odpowiedzi. Prawdą jest, że odpowiedzi te nie stanowiły należytego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji. Nie można jednak nie dostrzegać faktu, że w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r. wskazano skarżącym możliwość zapoznania się z dokumentem będącym w ich zainteresowaniu. Po otrzymaniu tego pisma skarżący nie podjęli żadnych działań monitujących, a ich pierwszym krokiem zmierzającym do realizacji wniosku było wniesienie skargi do Sądu w dniu 5 września 2013 r. Przepisy prawa nie nakazują w sprawach takich jak rozpatrywana, wyczerpania "drogi przedskargowej", ani nie ograniczają czasowo możliwości wniesienia skargi do Sądu. Oznacza to jednak tyle, że skarga została wniesiona w terminie i jest dopuszczalna. Długie milczenie skarżących nie może, w ocenie Sądu, przesądzać o przypisaniu Spółce rażącego naruszenia prawa w bezczynności. W opisanej sytuacji nie można było przyjąć, nawet przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, że stwierdzona bezczynność A. S.A. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w/w ustawy.