II SAB/Kr 242/17

Sygn. [...] II SAB/Kr242/17 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Instytutu [...] [...] [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala II SAB/Kr [...] UZASADNIENIE W dniu 15 listopada 2016 r. M. B. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – na ręce Prezesa Sądu jednostronicowe pismo zatytułowane "Skarga na inną jednostkę organizacyjną określoną zgodnie z art.4.1 punkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", w której domagał się ukarania Instytutu [...] w K. za złamanie ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w posiedzeniu organu kolegialnego - Rady Naukowej Instytutu [...] w K.. Pismo to w dolnej części zawierało dopisek "Skarga. Wysoki Sądzie, Wnioskujący zwraca się o ukaranie Instytutu [...] w K. w związku z naruszeniem prawa przez IFJ. Kilka dni temu Wnioskujący dowiedział się, iż Rada Naukowa IFJ w kwietniu 2016 r. podjęła decyzję administracyjną o zamknięciu przewodu doktorskiego Wnioskującego. Jednakże do dnia dzisiejszego IFJ nie przesłał Wnioskującemu informacji na ten temat, tj. np. kopii decyzji Rady Naukowej, tj. organu kolegialnego innej jednostki organizacyjnej czyli IFJ". Do powyższego pisma został dołączony wniosek o ustanowienie pełnomocnika lub pełnomocników z urzędu w sprawach: 1) skargi na IFJ PAN w związku z łamaniem ustawy o dostępie do informacji sądowej, 2) skargi na bezczynność IFJ PAN w związku z naruszeniem zapisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. braku zawiadomienia wnioskującego o zamknięciu jego przewodu doktorskiego. Ponieważ skargę wnosi się za pośrednictwem organu (podmiotu), którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, Sąd pismem z dnia 17.01.2017 r. znak: [...] przesłał skargę Instytutowi [...] w K.. Pismo zawierało pouczenie, że zgodnie z art.54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi organ winien w terminie 30 dni przekazać sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W dniu 2 czerwca 2017 r. Instytut [...] [...] przesłał Sądowi jedynie odpowiedź na skargę, a w dniu 28 czerwca 2017 r. - na wezwanie Sądu - samą skargę i akta sprawy. W odpowiedzi na skargę M. B. w przedmiocie bezczynności polegającej na niezawiadomieniu skarżącego o zamknięciu jego przewodu doktorskiego Instytut [...] [...] W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 16 maja 2016 r. odbyło się posiedzenie Rady Naukowej IFJ PAN, podczas którego zapadła uchwała o zamknięciu przewodu doktorskiego skarżącego M. B.. Organ zarzucił skarżącemu naruszenie: - art.52 § 3 p.p.s.a. przez niewezwanie organu w terminie 14 dni od momentu w którym skarżący dowiedział się o podjęciu uchwały do usunięcia naruszenia prawa, - naruszenie art.53 § 2 p.p.s.a. i wniesienie skargi po upływie terminu, gdyż skarżący najpierw winien wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wnieść skargę w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi a w przypadku jej braku – w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, - art.54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. przez niewniesienie przez skarżącego skargi za pośrednictwem organu i pozbawienie organu możliwości skorzystania z uprawnienia do autokontroli. Skarga złożona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej na odmowę dopuszczenia skarżącego do udziału w posiedzeniu organu kolegialnego została zarejestrowana do sygn. II SA/Kr [...]. Druga część pisma z dnia 15 listopada 2016 r. dotycząca bezczynności IFJ PAN polegającej na niezawiadomieniu skarżącego o zamknięciu jego przewodu doktorskiego – została błędnie zarejestrowana do sygn. II SAB [...] jako skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W sprawie tej skarżący został zwolniony od kosztów i ustanowiono dla niego radcę prawnego, którego - w osobie radcy prawnego M. W. – wyznaczyła w dniu 21 września 2017 r. Okręgowa Izba Radców Prawnych w K.. Zarządzeniem z dnia 3 października 2017 r., wobec identyczności skarg zarejestrowanych do sygn. II SA/Kr [...] i do sygn. II SAB [...] wykreślono z repertorium SAB sprawę sygn. II SAB [...] jako mylnie wpisaną i akta tej sprawy dołączono do sprawy sygn. II SA/Kr [...]. W dniu 16 października 2017 r. wpłynęło do WSA w Krakowie do sygn. II SA/Kr [...] pismo radcy prawnego M. W. zatytułowane "Uzupełnienie skargi na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej". W piśmie uzupełniającym skargę podano, że skarga dotyczy rażącej bezczynności Dyrektora Instytutu [...] w K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony o udzielenie informacji publicznej. Na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. skarżący domagał się zobowiązania Dyrektora Instytutu [...] w K. do załatwienia wniosku skarżącego M. B. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ustalenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Dyrektorowi Instytutu [...] w K. grzywny oraz, na podstawie art.200 i 205 p.p.s.a. zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 16 maja 2016 r. odbyło się posiedzenie Rady Naukowej [...] "w przedmiocie uchwały o zamknięciu przewodu doktorskiego M. B.. Skarżący zwrócił się do Dyrektora Instytutu [...] w K. o udzielenie informacji publicznej tj. o przesłanie kopii przedmiotowej uchwały, recenzji i sprawozdania z posiedzenia. W odpowiedzi organ wskazał , że informacje o posiedzeniach Rady Naukowej IFJ PAN są publikowane na stronie internetowej Instytutu". Dalej w uzasadnieniu skargi podano, że Dyrektor Instytutu [...] w K. jest niewątpliwie organem, który wykonuje funkcje publiczne, zaś wytworzona w toku przewodu doktorskiego recenzja pracy stanowi informację publiczną. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił również, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art.52 § 3 p.p.s.a. Kolejnym pismem pełnomocnik skarżącego sprostował oczywistą omyłkę, która znalazła się w jego poprzednim piśmie wskazując, że podstawą żądań jest przepis art.149 p.p.s.a. Zarządzeniem z dnia 14 listopada 2017 r. uchylono zarządzenie z dnia 3 października 2017 r. i założono nowe akta – w zakresie skargi M. B. na nieprzesłanie przez Instytut [...] w K. informacji i zamknięciu przewodu sądowego. Sprawa została zarejestrowana do sygn. II SA/Kr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – art. 3 § 2 pkt 8). W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.), jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Dlatego też należy uznać, że skarga jest dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. [...]), zwana dalej "u.d.i.p." Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS [...], publ. [...]). Zgodnie zaś z regulacją zawartą w art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy uznać należy, że z przedłożonych przez Instytut [...] w K. akt sprawy wynika, że w dniu 16 maja 2016 r. odbyło się posiedzenie Rady Naukowej [...], podczas którego m.in. podjęto uchwałę o zamknięciu przewodu doktorskiego M. B.. Z akt tych nie wynika natomiast, aby skarżący zwrócił się do Dyrektora Instytutu [...] w K. o udzielenie informacji publicznej tj. o przesłanie kopii przedmiotowej uchwały, recenzji i sprawozdania z posiedzenia. Nie twierdził tego również sam skarżący w skardze z dnia 15 listopada 2016 r. Jak już wcześniej wskazano, podał w niej jedynie, że "kilka dni temu Wnioskujący dowiedział się, iż Rada Naukowa [...] w kwietniu 2016 r. podjęła decyzję administracyjną o zamknięciu przewodu doktorskiego Wnioskującego. Jednakże do dnia dzisiejszego [...] nie przesłał Wnioskującemu informacji na ten temat, tj. np. kopii decyzji Rady Naukowej". Jak wynika z treści skargi sformułowania "wnioskujący" M. B. używał jako synonimu słowa "skarżący". Nie oznacza to zatem, że składał do Dyrektora Instytutu [...] w K. jakiś wniosek o udzielenie informacji publicznej. Również Dyrektor [...] w K. nie twierdził, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Pełnomocnik skarżącego precyzując skargę nie określił nawet kiedy wniosek o udostępnienie informacji publicznej miałby być złożony. Przyjąć zatem należy, że wniosek taki nie został złożony. W związku z tym stwierdzić należy, że jednym z warunków uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest złożenie wniosku. Uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej jest uwarunkowane upływem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., od daty złożenia wniosku. Przesłanka ta ma w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej charakter materialnoprawny. Zaistnienie tej przesłanki jest możliwe do zbadania w razie złożenia wniosku do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Sytuacja, w której nie upłynął termin do udostępnienia informacji skutkuje brakiem zasadności skargi na bezczynność. Nie ma zaś mowy o upłynięciu terminu, jeśli wniosek nie został złożony. Termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie rozpoczyna wówczas biegu. Brak wniosku, a co za tym idzie nierozpoczęcie biegu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1, skutkuje oceną o braku bezczynności organu. Skoro zaś nie ma bezczynności podmiotu w udostępnieniu informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie ma podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd oddala skargę (por. postanowienie NSA z dnia 20.10.2017 r.( sygn .I OSK [...], publikowane w cbois). Na marginesie odnieść się jeszcze pozostaje do treści odpowiedzi na skargę. Jak się wydaje, dotyczy ona skargi wniesionej na uchwałę Rady Naukowej o zamknięciu przewodu doktorskiego skarżącego. Uchwała ta nie była jednakże przedmiotem skargi. Zarzut skargi dotyczył nieprzekazaniu skarżącemu informacji o jej podjęciu. Zarzuty o naruszeniu przez skarżącego art.52 § 3 p.p.s.a., art.53 § 2 p.p.s.a., art.54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. są w sposób oczywisty niezasadne. Sąd przekazał skargę M. B. [...] w K. przy piśmie z dnia 17.01.2017 r. znak: [...] Pismo zawierało przedstawione wyżej pouczenie. Twierdzenie zatem, że IFJ PAN pozbawiony został skorzystania z trybu autokontroli określonego w art.52 § 3 p.p.s.a. jest zatem całkowicie bezpodstawne. Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną należało oddalić.