II SAB/Kr 242/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Mirosław Bator SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. C. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Z w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. zobowiązuje Burmistrza Miasta Z do wydania aktu w terminie 14 dni; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Z. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Burmistrzowi Miasta Z grzywnę w wysokości 500 zł. (pięćset złotych); V. zasądza od Burmistrza Miasta Z na rzecz skarżącego W. C. M. 100 zł. (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. C. wniósł 4 grudnia 2018r. skargę na bezczynność lub przewlekłość Burmistrza Miasta Z w zakresie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną (przyłącz wodociągowy, kanalizacji sanitarnej, energetyczny, dojścia i dojazdy, 2 miejsca postojowe zewnętrzne, miejsce do gromadzenia odpadów stałych) na działce ewid. nr [...] obr. [...] m. Z.. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania aktu, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono już w dniu 28 września 2016 r. Organ dwukrotnie bezprawnie zawieszał postępowanie, a na skutek zażaleń skarżącego organ odwoławczy postanowienia te uchylał. W dniu 14 maja 2018 r. skarżony organ wydał decyzję, która na skutek odwołania skarżącego w dniu 17 lipca 2018 została uchylona przez organ II instancji i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Od tego czasu w owej sprawie organ I instancji nie podjął żądnych czynności poza zawiadomieniem pismem z listopada 2018 r. że owa sprawa zostanie załatwiona do 25 stycznia 2019 r., gdyż jest ona szczególnie skomplikowana a organ prowadzi wiele spraw, przy których załatwianiu musi zachować kolejność. Skarżący podkreślił, iż termin załatwienia w/w sprawy wynosi nie dłużej niż dwa miesiące (art. 35 § 3 kpa). Organ uchybił temu terminowi i to w sposób znaczny. Okoliczności zaś podane przez organ na uzasadnienie przewłoki nie są prawdziwe, gdyż wiele spraw wszczętych znacznie później już dawno zostało załatwione. Potwierdzenie tej okoliczności znaleźć można w rejestrach wydanych decyzji przez organ I instancji i porównaniu dat decyzji z datami wpływu podań. Sprawa ta nie jest szczególnie skomplikowana z uwagi na materię, której dotyczy i obeznanie organu I instancji z postępowaniem w takich sprawach, które prowadzi już od wielu lat. W szczególności nie powinno nastręczać żadnych trudności przeprowadzenie wymaganej analizy w obszarze analizowanym w sposób przewidziany w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieuzasadnioną przewlokę w działaniu organu I instancji skarżący odbiera jaką szykanę. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podając, iż niniejsza sprawa była przedmiotem odwołania W. C. , w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało decyzję znak [...] z dnia 17.07.2018 o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta Z, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja SKO wraz z aktami sprawy wpłynęła do organu I instancji 10 sierpnia 2018r. W dniu 6 września 2018r. rozesłano zawiadomienie do stron postępowania o toczącym się postępowaniu. Następnie została wykonana analiza urbanistyczna terenu otaczającego planowaną inwestycję, której wyniki znajdują się na kartach 103 i 104 akt sprawy. W dniu 26.11.2018 r zostało rozesłane do stron zawiadomienie o zmianie terminu załatwienia sprawy. Przyczyna zwłoki została opisana w uzasadnieniu zawiadomienia.. Sprawa jest szczególnie skomplikowana, ponieważ w trakcie badania spełnienia warunków określonych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod kątem dostępności terenu objętego wnioskiem do drogi, organ natrafił na poważne wątpliwości co do spełnienia tego warunku. Dojazd wskazany przez wnioskodawcę po dz. nr ewid. [...] obr. [...], będącej jego własnością przebiega przez zabudowania związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Ponadto różnica poziomów między działkami [...] i [...] wynosi 4m. (karta 15 i 107). W związku z powyższym zebrane dowody wymagają dodatkowej analizy, co wiązało się z wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarżący wyczerpał wymogi formalne w zakresie trybu zaskarżenia do sądu administracyjnego, gdyż złożył stosowne ponaglenie do organu wyższego stopnia względem Burmistrza Miasta Z tj. w dniu 30 listopada 2018r. (k. 4). Nadto z racji posłużenia się w skardze żądaniem o stwierdzenie przez Sąd, iż organ dopuścił bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a zatem pozostawieniem Sądowi wyboru w tym zakresie, przedmiotem kontrolowanej sprawy z uwagi na dalej idące skutki i konsekwencje w zakresie żądań sankcyjnych, była ocena przewlekłości Burmistrza Miasta Z w zakresie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Sporna przewlekłość przejawiająca się w niezałatwieniu w terminie sprawy, w ocenie Sądu, wystąpiła w toku postępowania przed skarżonym organem, co wynika z szeregu stwierdzonych nieuzasadnionych braków w efektywnym i sprawnym działaniu organu. Dotyczy to w szczególności okoliczności, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono już w dniu 28 września 2016 r., a zatem ponad 2 lata przed złożeniem niniejszej skargi, a sprawa nie zakończyła się skuteczną decyzją tego organu. Organ bowiem dwukrotnie bezpodstawnie zawieszał postępowanie i na skutek zażaleń skarżącego organ odwoławczy postanowienia te uchylał. Dopiero zaś w dniu 14 maja 2018 r., a zatem po upływie ponad 1,5 roku od wniosku skarżony organ wydał decyzję, która jednak na skutek odwołania skarżącego w dniu 17 lipca 2018 została uchylona przez organ II instancji i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia z uwagi na całkowicie błędną ocenę co do stwierdzonego przez organ I instancji braku dostępu do drogi publicznej. Powyższe spowodowało, iż po raz kolejny, po poprzednich próbach zawieszania postępowania nastąpiło nieuprawnione przedłużenie postępowania i brak wydania skutecznej decyzji przez organ I instancji. Istotne jest przy tym to, iż w przerwach spowodowanych wydawaniem postanowień zawieszających (następnie uchylanych) i od wydania decyzji uchylającej, organ I instancji nie podjął żądnych istotnych i koniecznych czynności poza zawiadomieniem pismem z listopada 2018 r. że sprawa zostanie załatwiona do 25 stycznia 2019 r., gdyż jest ona szczególnie skomplikowana a organ prowadzi wiele spraw, przy których załatwianiu musi zachować kolejność. Z kolei, jeśli wskazał na sporządzenie analizy urbanistycznej to nie prowadziło to do merytorycznego i sprawnego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy wymagało głównie sporządzenia analizy co do obszaru analizowanego w sposób przewidziany w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbadania warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd w/w czynności organu, w tym kolejne odraczanie terminu załatwienia sprawy, aż do stycznia 2019r. spowodowało kilkumiesięczne opóźnienie w jej rozpoznaniu licząc od daty powrotu akt z organu II instancji. Podobna sytuacja miała miejsce w okresach dwukrotnego wydawania bezpodstawnych postanowień o zawieszaniu postępowanie, uchylanych na skutek zażaleń skarżącego organ odwoławczy. Powyższe oznacza, iż Burmistrz Miasta Z pozostawał w przewlekłości. Istotna jest przy tym okoliczność, iż sprawa toczy się od września 2016r., a zatem przez 2,5 roku. Jeśli przez tak długi okres organ nie wydał skutecznie decyzji, co w efekcie oznacza, iż nie dokonał prawidłowego ustalenia okoliczności wymaganych do rozpatrzenia wniosku o warunki zabudowy, to tym bardziej winno prowadzić do wniosku, iż czynności podejmowane przez skarżony organ I instancji nie następowały bez zbędnej zwłoki, w sposób efektywny. Również w odpowiedzi na skargę poza wskazaniem przebiegu postępowania i położeniem nacisku na uchylenie decyzji przez organ odwoławczy oraz kolejne powoływanie się na kwestie dostępu do drogi – wyjaśnione już przez organ odwoławczy, skarżony organ nie wskazał żadnych okoliczności uzasadniających kolejne kilkumiesięczne okresy zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia. Nadto ostatnie 2- miesięczne wydłużenie do dnia 25 stycznia 2019r. zostało uzasadnione znaczną liczbą innych postępowań i szczególnym skomplikowaniem sprawy z uwagi na ponowne powołanie kwestii dostępu do drogi. Jak natomiast wynika z akt sprawy organ I instancji miał jasne wytyczne co do sposobu jej załatwienia, co powinno nastąpić poprzez podjęcie szybkich i sprawnych decyzji procesowych. Opisane podejmowane działania mają natomiast charakter pozorowany i nieefektywny, mający na celu celowe przedłużanie postępowania, skoro termin załatwienia w/w sprawy wynosi nie dłużej niż dwa miesiące (art. 35 § 3 kpa). Organ uchybił temu terminowi i to w sposób znaczny. Nawet prowadzenie sprawy szczególnie skomplikowanej nie może być usprawiedliwieniem do jej prowadzenia przez wiele lat. Podobnie rzecz ma się z nie zasługującym na uwzględnienie argumentem o wielości innych prowadzonych postępowań. Organ winien mieć na względzie, iż w niniejszej sprawie terminy zostały znacznie naruszone, co obecnie powinno prowadzić do jej załatwienia bez zbędnej zwłoki. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), oznaczanej w skrócie "p.p.s.a.", stwierdzając iż organ dopuścił się przewlekłości, zobowiązał Burmistrza Miasta Z do wydania aktu w terminie 14 dni. (pkt I i II wyroku). Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłe postępowanie skarżonego organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z opisanych powyżej okoliczności zaistniałych po stronie i z winy organu, w szczególności dwukrotnego bezpodstawnego zawieszania postępowania, kolejnego jego przedłużania po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy, podejmowania w spornym okresie postępowania przed organem I instancji szeregu nieefektywnych czynności, pomimo trwania postępowania przez ponad 2 lata, mających jedynie pozorować toczenie się tego postępowania. Powyższe wskazuje na to, iż niezakończenie tego postepowania przed skarżonym organem I instancji nie wynikło z niezależnych od tego organu okoliczności prowadzenia postępowania, w tym np. przed organem odwoławczym, czy szeregu skomplikowanych podejmowanych w spornym okresie postępowania przed organem I instancji czynności, lecz z ewidentnej nieefektywności i uchylania się skarżonego organu od rzetelnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, pomimo ewidentnej wiedzy organu o tak długim okresie, który upłynął od dnia złożenia wniosku. Mając to na względzie Sąd orzekł jak w pkt III wyroku. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny, została w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi, którym winno być w niniejszej sprawie zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu, skoro z okoliczności badanej sprawy wynika, iż Burmistrz w sposób uporczywy i rażący ignorował obowiązek załatwienia sprawy. Burmistrzowi można przypisać złą wolę w rozpoznaniu sprawy. O ile orzeczenie sądu w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter uznaniowy, to jednak sąd zobligowany jest do rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności zaś czy grzywna spełni swoje funkcje, głównie biorąc pod uwagę jak duże było przekroczenie terminu do załatwienia sprawy i jakie były jego przyczyny. Zdaniem Sądu za odpowiednią do naruszenia przepisów przez Burmistrza stopnia zawinienia organu oraz całokształtu okoliczności sprawy, należy uznać grzywnę w wysokości 500 zł (pkt IV wyroku). Grzywna we wskazanej wysokości, powinna spełnić zarówno funkcję represyjną ze względu na stopień opisanej przewlekłości, jak i prewencyjną mającą zapewnić na tyle dotkliwą sankcję, aby negatywne działanie organu nie powtórzyło się w przyszłości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V wyroku).