II SAB/Kr 244/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o. o. w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala. Uzasadnienie: Pismem z dnia [...] września 2013 r., które do P. [...]i Sp. z o.o. w O. wpłynęło dnia [...] października 2013 r. W. K. wezwał ww. spółkę do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na rzecz przedsiębiorstwa, dotyczącej posadowionych urządzeń wodociągowych na nieruchomościach stanowiących własność W. K. położonych w B. dz. ew. [...] i dz. ew. nr [...] oraz w B. dz. ew. nr [...], [...] i [...]. Nadto W. K. wystąpił o wypłatę stosownego wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z ww. nieruchomości za okres od dnia [...] maja 2003 r. do dnia [...] maja 2013 r., wskazując propozycje wynagrodzenia. Jednocześnie wezwał spółkę do udostępnienia w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na ww. działkach, w szczególności do przedłożenia wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp. Jako podstawa wniosku wskazany został art. 4 ust. 1pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie d informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198). W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] października 2013 r. P. [...] Sp. z o.o. w O. podało, że roszczenia W. K. są nieuzasadnione, albowiem na wskazanych nieruchomościach nie są usytuowane urządzenia wodociągowe należące do P. [...] . Nadto ani podstawa prawna ani zakres sformułowanego żądania nie zobowiązuje przedsiębiorstwa do przekazania żądanych informacji w ramach dostępu do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. W. K. ponownie wezwał przedsiębiorstwo do udostępnienia wszystkich posiadanych informacji publicznych poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na wskazanych w działkach, w szczególności do przedłożenia wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.). Jednocześnie występujący z wnioskiem zobowiązał się pokryć koszt wykonania i przesłania przedmiotowych kserokopii. W. K. przesłał nadto mapy z zaznaczoną infrastrukturą wodociągową, oczekując odpowiedzi w terminie 14 dni. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. P. [...] Sp. z o.o. w O. podało, że w całości podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] października 2013 r. W. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność P. [...] Sp. z o.o. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności spółki i zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie. Skarżący podniósł, że zarówno we wniosku z dnia [...] września 2013 r., jak również we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r.. w sposób wyraźny została wskazana forma i sposób oczekiwanego rozpatrzenia wniosku tj. przesłanie kserokopii dokumentacji. Natomiast do chwili sporządzenia skargi nie otrzymał wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę P. [...] Sp. z o.o. w Oświęcimiu wniosło o oddalenie skargi i podało, co następuje: Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmował żądanie przesłania kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy i przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działce będącej własnością strony skarżącej, w szczególności przedmiotem zainteresowania strony były decyzje administracyjne stanowiące podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na ww. działce. Wniosek obejmował dokumentację techniczną i prawną urządzeń przesyłowych zlokalizowanych na działce W. K., nie dotyczył zaś urządzeń poza tym gruntem. Wobec powyższego udzielenie informacji publicznej w tym przedmiocie było niemożliwe. Brak było możliwości wydania w tym przedmiocie decyzji uwzględniającej wniosek (udostępnienie informacji), również ewentualna decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia informacji zostałaby wydana z naruszeniem prawa, albowiem ustawa ściśle określa przesłanki odmowy udostępnienia informacji (art. 5 ustawy), które w tym przypadku nie występują. Wobec powyższego przedsiębiorstwo mogło jedynie zawiadomić stronę skarżącą, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialne - technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje, czy też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. II SA/Łd 64/10 i II SAB/Wa 279/10). W przypadku rzeczywistego nieposiadania żądanych informacji przez dany podmiot nie można uznać go za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych. W niniejszej sprawie wobec faktu, że spółka dwukrotnie przedstawiła skarżącemu stanowisko informując, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji nie może być mowy o jej bezczynności. Niezależnie od powyższego spółka podtrzymuje stanowisko, iż podstawa prawna powołana przez stronę skarżącą (art. 6 ust. l pkt 3 lit "a" tired pierwszy ustawy) nie zobowiązuje jej do przekazania żądanych danych, zaś zakres sformułowanego żądania nie obejmuje informacji publicznej. [...] jako spółka prawa handlowego nie należy bowiem do kręgu podmiotów stosujących ustawę, realizacja przepisów ustawy przez [...] prowadziłaby bowiem do naruszenia innych norm ustawowych, w tym reguł procesu cywilnego oraz prowadziłaby do działania na szkodę Spółki przez członków jej zarządu. Informacje żądane przez stronę skarżącą są przez nią gromadzone na potrzeby procesu cywilnego (sformułowania określonego roszczenia, co wynika wprost z pism tej strony), którego przedmiotem - jak należy przypuszczać - będzie roszczenie negatoryjne lub roszczenie o wynagrodzenie z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. Zgodnie zaś z obowiązującym obecnie porządkiem prawnym unormowanym w Kodeksie cywilnym to na stronie domagającej się ochrony prawnej spoczywa ciężar wytoczenia powództwa i sprecyzowania treści żądania. Nie można jednak wymagać od pozwanego, aby podawał okoliczności dla siebie niekorzystne, których ciężar wykazania spoczywa na powodzie, prowadziłoby to bowiem do naruszenia unormowanych ustawowo reguł procesowych oraz prawa do obrony w procesie cywilnym. Przekazanie informacji objętych wnioskiem byłoby bez wątpienia działaniem sprzecznym z interesem Spółki i mogłoby mieć istotne znaczenie dla przebiegu ewentualnego procesu cywilnego, a w konsekwencji jest nie do pogodzenia z zasadami działania spółek prawa handlowego. Niezależnie od powyższego zakres sformułowanego żądania nie obejmuje informacji publicznej. Mając na uwadze treść art. 14 udip wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi zawierać szczegółowo określoną, żądaną informację. Wskazanie, jak czyni to strona skarżąca, że żąda przesłania kserokopii informacji publicznych dotyczących: budowy, posadowienia, przebudowy remontów i eksploatacji urządzeń wodociągowych posadowionych na jej nieruchomościach nie spełnia tego warunku. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2014 r. skarżący wskazał, że w dniu [...] listopada 2015 r. przesłał Spółce mapy z naniesionym przebiegiem urządzeń zlokalizowanych na działkach skarżącego. Podniósł tez, że nawet gdyby urządzenia te znajdowały się poza jego nieruchomościami, nie było podstaw do odmowy udzielenia żądanej informacji; Spółka bowiem doskonale wiedziała, których urządzeń dotyczy wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że – wbrew stanowisku opisanemu w odpowiedzi na skargę – P. [...] jest, w rozumieniu ustawy z dnia 9 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Przepisem art. 4 ust. 1 w/w ustawy obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2006.123.858 j.t.) zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Niewątpliwie więc zbiorowe dostarczanie wody i odbiór ścieków, stanowiące przedmiot działalności skarżonego Przedsiębiorstwa, jest wykonywaniem zadań publicznych. Dlatego zresztą właśnie dalsze przepisy ustawy ograniczają swobodę funkcjonowania takiego przedsiębiorstwa określając np. szczegółowe jego obowiązki (np. zapewnienie należytej jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków – art. 5 ust. 10), ale także wyposażają je w specjalne uprawnienia przynależne władzy publicznej (np. odcięcie dostawy wody lub zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego – art. 8) Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wniosek skarżącego zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Co do zasady wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być załatwiony poprzez czynność materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, poprzez przekazanie wnioskującemu informacji, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; poprzez przekazanie wnioskującemu informacji, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez wskazanie, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji, wreszcie poprze wydanie decyzji administracyjnej. Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ załatwił wniosek skarżącego w należyty sposób i we wskazanym w ustawie terminie, a miało to miejsce przed wniesieniem skargo do Sądu. Brzmienie przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. pozwala przyjąć jako oczywiste, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy faktów i stanów istniejących w chwili udzielania informacji. Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Natomiast w sytuacji, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. Prawdą jest, że jednolite już w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych nakazuje adresatowi wniosku uwiarygodnić twierdzenie, że nie posiada żądanej informacji publicznej. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie twierdzenie P. [...] zostało uwiarygodnione. Udzielona przez P. [...] na wniosek skarżącego odpowiedź nie stanowiła, w rozumieniu ustawy, odmowy udostepnienia informacji publicznej, lecz wyjaśnienie przyczyny dla której informacja ta udzielona być nie może. Przedmiotem żądania skarżącego były kopie dokumentów dotyczących urządzeń mających znajdować się na jego, szczegółowo wymienionych we wniosku, działkach. Wedle przekazanej skarżącemu informacji, na wskazanych działkach urządzeń takich nie ma. Skoro zaś na działkach tych nie ma urządzeń, o których mowa, to nie mogą istnieć dokumenty, kopii których skarżący się domagał. W opisanej sytuacji brak takich dokumentów jest nawet nie tyle prawdopodobny, co pewny. Zastrzec przy tym należy, że do sądu rozpoznającego sprawę niniejszą nie należy weryfikacja prawdziwości twierdzenia organu o braku urządzeń na działkach skarżącego. Kompetencja Sądu ogranicza się do oceny, czy wskazanemu Przedsiębiorstw można zarzucić bezczynność w załatwieniu wniosku o wydanie kopii dokumentów. Na to pytanie należy odpowiedzieć przecząco. W nawiązaniu zaś do wypowiedzi skarżącego zawartej w piśmie z dnia [...] października 2014 r. stwierdzić należy, że powinność podmiotu zobowiązanego ogranicza się do zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący domagał się kopii dokumentów dotyczących urządzeń znajdujących się na wymienionych działkach. Nie było rzeczą P. [...] wykraczanie poza zakres tak sformułowanego i niebudzącego wątpliwości wniosku, ani tym bardziej wskazywanie skarżącemu o jaką informację powinien był wystąpić. To, że skarżący przedłożył P. [...] mapy z naniesionymi urządzeniami niczego w tym zakresie nie zmienia. Tak więc uznać należy, że udzielona przez P. [...] w terminie wskazanym ustawą odpowiedź, stanowiła prawidłowe załatwienie wniosku skarżącego. Z tych powodów skargę na bezczynność P. [...] w załatwieniu w/w wniosku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.