II SAB/Kr 248/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi E. S., W. P. i S. P. na bezczynność Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie w przedmiocie ponownego przeliczenia kwoty waloryzacji wypłaconego odszkodowania oraz terminu liczenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania oddala skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga E. S., W. P. oraz S. P. w przedmiocie bezczynności Dyrektora oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Krakowie w zakresie ponownego przeliczenia kwoty waloryzacji wypłaconego odszkodowania oraz terminu liczenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieruchomości Skarżących zostały objęte decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 15 września 2022 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, znak; WI-VI.7820.1.63.2021.DS. pn. Budowa drogi ekspresowej S7 W. K., od węzła M. (bez węzła) do węzła S. (bez węzła). Wysokość odszkodowania za wywłaszczony grunt została ustalona w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 16 maja 2023 r.. znak: WS.II.7570.5.427.2022.AP. Wobec zapłaty odszkodowania powiększonego o kwotę waloryzacji w lipcu 2024 r., z której wysokością nie zgadza się strona skarżąca, podaniem z dnia 27 marca 2025 r. skierowanym do Wojewody Małopolskiego wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ponownego przeliczenia kwoty waloryzacji oraz ustalenia terminu liczenia odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania, bowiem zdaniem strony wyliczenie wysokości kwoty waloryzacji przez GDDKiA jest błędne, a kwestia odsetek została pominięta. Wojewoda Małopolski zawiadomieniem z dnia 14 kwietnia 2025 r. przekazał sprawę do GDDKiA oddział w K., jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy. Do dnia dzisiejszego, pomimo upływu 193 dni GDDKiA nie podjęła żadnej czynności w celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo związania wynikającego z trybu przekazania-art. 65 §1 k.p.a. W tym miejscu należy poczynić uwagę, iż skoro GDDKiA nie wystąpiła ze sporem kompetencyjnym, przyjąć należy, iż uznała się za organ właściwy. Na taki stan rzeczy - bezczynność, strona zareagowała ponagleniem do organu wyższego stopnia Ministra Infrastruktury, zgodnie z art, 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (fj. Oz. U. z2025rr. poz. 889). GDDKiA udzielając odpowiedzi na złożone przez stronę ponaglenie, uzasadniła brak podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie 4 argumentami, które zdaniem strony naruszają fundamentalne zasady Kodeksu Postępowania Administracyjnego, jak również pozostają w sprzeczności z prawem do dobrej administracji (ang. right to good administration) będącego syntezą powszechnie aprobowanych zasad i wartości obowiązujących w postępowaniu przed organami administracji w demokratycznym państwie prawnym (vide: Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne, s. 58-59). Zasada ta została rozwinięta w nieposiadającym formalnie wiążącego charakteru Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji. Katalog ujętych w nim zasad obejmuje m.in. zasadę praworządności oraz stosownego terminu podjęcia decyzji, które w niniejszej sprawie nie miały zastosowania. Pomimo, iż z literalnej treści art. 132 ust. 3 UGN nie wynika tryb, w jakim sprawa ponownego przeliczenia kwoty waloryzacji winna być załatwiana, domniemywa się na podstawie aktualnego poglądu sądów administracyjnych, iż skoro waloryzacja jest roszczeniem akcesoryjnym, powstałym na tle stosunku administracyjnoprawnego, którym w przedmiotowej sprawie jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za wywłaszczenie, to sprawa ponownego przeliczenia waloryzacji oraz ustalenia terminu Uczenia odsetek również winna posiadać charakter Skoro jest to sprawa administracyjna, w której nie zaistniały przesłanki odrzucenia podania strony, GDDKiA winna wydać rozstrzygnięcie w przypisanej prawem formie. Rozstrzygnięcie to. może posiadać charakter pozytywny lub negatywny, natomiast niezależnie od wyrażonego przez organ oglądu odnośnie zasadności podania strony, akt ten winien przybrać wobec faktu, iż jest to urzeczywistnienie ostatniego stadium postępowania administracyjnego - stadium podjęcia rozstrzygnięcia, formę decyzji administracyjnej, 3edną z charakterystycznych cech postępowania administracyjnego również postępowań o innym charakterze), jest jego dwuinstancyjność, wynikająca prócz z art. 15 k.p.a., z art. 78 Konstytucji RP, sprowadzająca się do prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a więc obowiązku przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W sytuacji, w której organ odmawia przekazania ponaglenia organowi wyższej instancji, pozbawia stronę możliwości skorzystania z przysługującego Jej prawa, tym samym możliwości wydania przez Ministra Infrastruktury postanowienia dotyczącego bezczynności GDDKiA. Przy czym strona pomija fakt, iż niewydanie decyzji w sprawie prowadzi do tego samego naruszenia. Zdaniem strony skarżącej, przyjęcie przez GDDKiA. iż pismo informacyjne z dnia 23 kwietnia 2025 r. jest czynnością przesądzającą, iż w sprawie nie doszło do bezczynności, wynika z niezrozumienia jej charakteru, którym jest nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art, 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie V\/skazanym zgodnie z art. 36 § 1. Wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności, bowiem jest to stan spowodowany, jak wyżej wspomniano, brakiem wydania rozstrzygnięcia w terminie, a organ "załatwiając sprawę" w nieznanej postępowaniu administracyjnemu formie nadal pozostaje w zwłoce. Skarżący pragną zaznaczyć, iż przedmiotowe postępowanie winno zostać zakończone 5 miesięcy temu, a GDDKiA przez okres całego postępowania nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia wynikającego z art. 36 k.p.a., przy czym w odpowiedzi na złożone ponaglenie zajęła stanowisko, iż w sprawie nie zostanie wydana decyzja administracyjna. Skarżący nie zgadzają się z wnioskiem GDDKiA jakoby, z treści art. 132 ust. 3 UGN wynikała niemożność naliczenia waloryzacji, nie sposób wejść w polemikę, bowiem nie zawiera on uzasadnienia, a wykładnia językowa tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do intencji ustawodawcy. Twierdzenie, iż w sytuacji zapłaty odszkodowania nie zachodzi możliwość ponownego przeliczenia waloryzacji, nie znajduje oparcia w przepisach, bowiem brak takowych, jak np. dotyczących przedawnienia roszczenia. Aby zweryfikować czynność GDDKiA strona złożyła podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu ponownego przeliczenia kwoty waloryzacji oraz ustalenia odsetek, bowiem jedynie postępowanie zakończone decyzją administracyjną pozwala skarżącym na skorzystanie z prawa do dwuinstancyjnego postępowania i ponownego rozpoznania sprawy oraz możliwości skierowania sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego. Wniosek strony, obejmował również podanie o ustalenie wysokości odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania, bowiem okoliczność ta została całkowicie pominięta, na co strona pragnie zwrócić uwzględnienie na marginesie. Skarżący podzielają stanowisko GDDKiA, iż waloryzacja jest czynnością materialno-techniczną, bowiem bez wątpienia jest czynnością obrachunkową o charakterze technicznym, przy czym wolą ustawodawcy było nadanie płatnikowi uprawnienia do samodzielnego jej dokonania. Jednakże w sytuacji, w której organ nie dokonałby waloryzacji w drodze czynności materialno-technicznej, bądź waloryzacja ta zostałaby dokonana nieprawidłowo, w sprawie winna zostać wydana decyzja umożliwiająca kontrolę instancyjną takiego działania, co wynika bezpośrednio z konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania, będącej jednocześnie jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Skarżący akcentują, iż organ, któremu przekazano podanie, jest bowiem związany przekazaniem, gdyż istnieje domniemanie, że organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy. Domniemanie to może być jednak obalone poprzez wszczęcie sporu o właściwość przez organ, któremu przekazano podanie. Skoro GDDKiA, kwestionując swoją właściwość w sprawie, nie wszczął sporu o właściwość czy sporu kompetencyjnego, to w jego gestii spoczywało rozpoznanie wniosku strony, który został mu przekazany w trybie art. 65 § 1 KPA Podkreślić należy, że organ nie może biernie przetrzymywać podania, nie podejmując żadnych działań, ale obowiązany jest nadać bieg podaniu, nawet jeżeli jest on. jego zdaniem, niewłaściwy do rozpoznania sprawy (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. M OSK 381/24.). Zdaniem strony skarżącej, zasadnym jest uznanie, Iż organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, bowiem nie wydając decyzji w terminie oraz tym samym nie przedłużając terminu przewidywanego zakończenia postępowania, doręczając stronie jedynie pismo informacyjne - uznając tym samym, iż jest to wiążące rozstrzygnięcie w sprawie, uniemożliwia stronie postępowania wszczęcie jakiejkolwiek procedury prowadzącej do ochrony przysługujących jej praw, podważając tym samym zaufanie do organów administracji publicznej, wobec braku praworządnego zakończenia postępowania oraz pozbawieniem możliwości kontroli przez Ministra infrastruktury, czy doszło do bezczynności organu, wobec odmowy przekazania ponaglenia przez GDDKiA. Działania te, zdaniem skarżących wynikają z błędnego rozumowania przepisów postępowania, które winno zostać zakończone kilka miesięcy temu. Niewątpliwie, niniejsze rozstrzygnięcie odpowie na pytanie, czy GDDKiA posiada kompetencję do wydawania rozstrzygnięć w sprawach waloryzacji, gdy jego dotychczasowe przeliczenie (w ramach czynności materialno-technicznej) zdaniem strony jest nieprawidłowe. Nie przesądzając rozstrzygnięcia Sądu, Skarżący pragną zaznaczyć, iż kwota wynikająca z odwołania do art. 154 § 6 p.p.s.a. zamieszczonego w art. 149 § 2 p.p.s.a. wynosi maksymalnie 35 702,60 zł. Jest to pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w roku 2024, a zgodnie z treścią obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 19 lutego 2025 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2024 r. i w drugim półroczu 2024 r.. przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2024 r. wyniosło 7140,52 zł. zatem kwota, o którą ubiegają się skarżący, stanowi jedynie jej 14%, przy czym nie stanowi jednokrotności możliwej wysokości, o której przyznanie skarżący mogliby się ubiegać, co zdaje się racjonalne. Tym bardziej, iż przedmiotem postępowania toczącego się przed GDDKiA jest zaniżona zdaniem strony wysokość waloryzacji oraz niewypłacenie odsetek za opóźnienie, wynosząca łącznie 31 963.66 zł. a kwota, o którą ubiegają się skarżący stanowi jej 15%. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie bądź o jej odrzucenie, alternatywnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu żądania o przekazanie skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wskazano, że strona skarżąca określiła w złożonej przez siebie skardze organ, którego rzekoma bezczynność jest przedmiotem skargi i do czego GDDKIA odniesie się w dalszej części uzasadnienia jako "Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Krakowie". Tak wskazany podmiot nie stanowi organu. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jest wyłącznie pełnomocnikiem organu, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej określany w skrócie jako "GDDKiA"). GDDKiA zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych. Do zadań Generalnego Dyrektora należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych, a także realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych. Generalny Dyrektor realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która wykonuje również zadania z zakresu zarządu dróg krajowych (art. 18 a ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Siedziba Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad znajduje się w Warszawie, zatem przedmiotowa skarga winna być przekazana do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazano, że GDDKiA jest w tym przypadku inwestorem inwestycji drogowej, a nie działa w charakterze władztwa, w sferze administracyjnej. Wszelkie zastrzeżenia co do prawidłowości wypłaty, w tym wysokości wypłaconej waloryzacji winny być rozstrzygane na drodze postępowania sądowego przed sądami powszechnymi, co wielokrotnie zostało skarżącemu wyjaśnione. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w licznych rozstrzygnięciach WSA. Dla przykładu można wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt: II SA/GI 432/05, gdzie Sąd wskazał, że: "Waloryzacja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej organu orzekającego o wywłaszczeniu, zaś samo dokonanie waloryzacji oraz ustalenie odsetek za zwłokę ma charakter czynności techniczno-obrachunkowej, dokonywanej na etapie spełnienia świadczenia przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania." Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 lipca 2009f. sygn. akt: II SA/Kr 673/09, oraz w wyroku z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt: II SA/Kr 1696/17, wyrok z dnia 28.03.2019r. sygn. akt II SA/Kr 115/19). i Skarżący zaskarża w przedmiotowym postępowaniu bezczynność Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji w Krakowie polegającą na braku wydania decyzji administracyjnej określającej wysokość waloryzacji. Mając na uwadze fakt, że Dyrektor Oddziału GDDKIA w Krakowie nie ma obowiązku wydania takiej decyzji, a waloryzacja stanowi czynność materialno - techniczną, podlegającą weryfikacji na drodze sądowej przed sądami powszechnymi, uznać należy, że zachodzą podstawy do odrzucenia skargi ze względu na fakt, że: "sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego". Uzasadniając żądanie oddalenia skargi wskazano, że GDDKiA nie pozostaje w przedmiotowym przypadku w bezczynności. Podjął on bowiem czynności materialno - techniczne dotyczące wypłaty waloryzacji odszkodowania i dokonał wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania. Skarżący de facto nie zgadzają się z wysokością ustalonej waloryzacji. Nie skierowali do chwili obecnej jednak roszczenia na drogę postępowania sądowego, lecz usiłują realizować swoje roszczenia na drodze administracyjnej. Jak można zakładać, skarżący w ten sposób usiłują uniknąć rygorów obowiązków dowodowych oraz opłat związanych z postępowaniem przed sądami powszechnymi. Niemniej działania skarżących nie zasługują na akceptacje i są nieprawidłowe. W ocenie GDDKIA, brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw do wydania przez GDDKIA decyzji ustalającej wartość waloryzacji. GDDKIA nie mając obowiązku wydania żądanej decyzji, nie pozostaje też w bezczynności. Dlatego skarga winna być oddalona. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że waloryzacja w przedmiotowym przypadku została dokonana w nieprzewidzianej prawem formie. Waloryzacja została dokonana w formie czynności materialno - technicznej. Gdyby uznać, że była to czynności z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to podlegała ona zaskarżeniu w trybie administracyjnym, a zaskarżenia tego strona skarżąca w przewidzianym terminie nie dokonała. W ocenie GDDKIA jest to jednak czynność materialno - techniczna i obrachunkowa, która nie podlega zaskarżeniu w trybie administracyjnym, ale w trybie cywilnym. Takie stanowisko wyartykułował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26.01.2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1208/20, gdzie trafnie zauważył, że ,,ustawodawca zdecydował się na odejście od konstrukcji waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Taka musi być bowiem konsekwencja przyjęcia zasady, że obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, a nie na organie, który dokonuje ustalenia odszkodowania. (...). W związku z powyższym należy zaakceptować pogląd (...), że waloryzacja odszkodowania stanowi obecnie czynność faktyczną, techniczno-obrachunkową dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na etapie spełnienia przez niego świadczenia" (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot. Warszawa 2011, s. 313-314; por. też M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 287-289 i 293; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. II SA/Kr 673/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 115/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 738/20, CBOSA)'. W ślad za poglądem wyrażonym w ww. wyroku, jak też wyrokach WSA w Krakowie z dnia 06.10.2020 r., sygn. II SA/Kr 738/20, z dnia 05.11.2020 r., sygn. II SA/Kr 763/20, należy skonstatować, że ze względu na cywilną naturę skonkretyzowanej wierzytelności odszkodowawczej nie ma podstaw do ingerowania w nią, a w szczególności jej waloryzowania, w drodze decyzji administracyjnej. Nie można więc wykluczyć sytuacji, w których waloryzacja ustalonego decyzją odszkodowania będzie ustalana w drodze decyzji. Nie będzie tak jednak w każdym przypadku. W przedmiotowej sprawie inwestor, którym jest GDDKiA nie jest podmiotem, w zakresie kompetencji którego pozostaje wydawanie decyzji o ustaleniu odszkodowania. Decyzje związane z wywłaszczeniem nieruchomości na cele drogowe dla potrzeb realizacji inwestycji realizowanych przez GDDKiA wydaje Wojewoda Małopolski. GDDKIA nie jest w tym przypadku ani podmiotem podległym Wojewodzie, ani też organem wykonawczym Wojewody. Realizuje obowiązek nałożony na niego w decyzji. Jeżeli więc, waloryzacja winna być zawarta także każdorazowo w decyzji, to organem powołanym do jej wydania powinien być organ, który dokonał ustalenia odszkodowania, a nie inwestor wykonujący nałożony na niego decyzją obowiązek. Zakres działania i właściwość organu, jakim jest GDDKIA została określona w ustawie o drogach publicznych z dnia z dnia 21 marca 1985 r. Przepisy tej ustawy nie przewidują działania GDDKiA jako organu posiadającego kompetencje do wydawania decyzji administracyjnej w zakresie ustalenia odszkodowania lub waloryzacji tego odszkodowania. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że także zarzut uchybienia obowiązkowi załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, choć bezpodstawny, co do zasady, wobec braku obowiązku wydania decyzji, jest chybiony. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób bowiem uznać, że ewentualne opóźnienie w wydaniu decyzji waloryzacyjnej (z czym GDDKiA stanowczo się nie zgadza) stanowi o rażącym naruszeniu prawa. GDDKiA, jako jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania, dokonała waloryzacji odszkodowania przyznanego decyzjami Wojewody Małopolskiego nr 1 z dnia 16.05.2023r. znak: WS-II.7570.5.427.2p22.AP oraz nr 2 z dnia 06.07.2023r. znak WS-II.7570.5.427.2022.AP oraz jego wypłaty na rzecz osób uprawnionych, a zatem wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 132 ust. 3 u.g.n. i nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.sa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec powyższego przedmiotowa skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do żądań organu dotyczących przekazania skargi Sądowi właściwemu - WSA w Warszawie oraz żądania odrzucenia skargi. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przekazania skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. GDDKiA jest centralnym urzędem administracji rządowej obsługującym Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz wykonującym zadania zarządu dróg krajowych zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zadania te są realizowane przez Generalnego Dyrektora oraz Dyrektorów 16 oddziałów w województwach. Podaniem z dnia 27 marca 2025 r. skierowanym do Wojewody Małopolskiego Skarżący wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ponownego przeliczenia kwoty waloryzacji oraz ustalenia terminu liczenia odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania. Wojewoda Małopolski zawiadomieniem z dnia 14 kwietnia 2025 r. przekazał sprawę do GDDKiA Oddział w Krakowie, jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy. GDDKiA Oddział w Krakowie nie uznała się przy tym za niewłaściwą, zaś w odpowiedzi na złożone przez stronę ponaglenie wskazywała na brak podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W tym stanie faktycznym i prawnym powstał spór w przedmiocie bezczynności GDDKiA Oddział w Krakowie, dla którego rozstrzygnięcia miejscowo jest właściwy tut. Sąd. Odnosząc się do żądania odrzucenia skargi, zasadzającego się na argumentacji o braku drogi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego dla rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania strony wyjaśnić należy, co następuje. Przedmiotowa skarga jest skargą na bezczynność organu. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 486/23). Zatem, aby ocenić czy skarga zasługuje na uwzględnienie, czy też jest niezasadna należy w pierwszej kolejności ustalić, czy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Tymczasem kwestia ta pomiędzy organem i Skarżącymi jest sporna. Już sama ta okoliczność wskazuje na konieczność merytorycznego zbadania sprawy i wyklucza odrzucenie skargi a limine. Przystępując do badania istnienia obowiązku podjęcia przez organ działania w formie decyzji administracyjnej wydanej w zakreślonym terminie wskazać należy, że stanowisko Skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadza się ono na istnieniu obowiązku organu do rozstrzygnięcia w realiach niniejszej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 1145, dalej u.g.n.) wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. W doktrynie wskazuje się, że waloryzacja ta może więc dotyczyć zarówno okresu pomiędzy ustaleniem wysokości odszkodowania w decyzji a ustawowym terminem wypłaty odszkodowania (jeśli odszkodowanie zostało wypłacone w terminie, a wystąpiły przyczyny waloryzacji odszkodowania), jak i okresu między datą ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji a datą wypłaty odszkodowania z opóźnieniem. Waloryzacja służy przywróceniu ekonomicznego znaczenia odszkodowania i jest dokonywana zgodnie z art. 5 u.g.n. (zob. Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el.2026; wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., I OSK 500/18). Istnienie decyzji ustalającej odszkodowanie przy braku jego wypłaty warunkuje możliwość waloryzacji odszkodowania. Takiej sytuacji dotyczy bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym akcentuje się, że "rozstrzyganie w przedmiocie zwaloryzowania odszkodowania stanowi konkretyzację określonej normy prawnej, a tym samym jest rozstrzygnięciem o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie można zatem twierdzić, iż takie określenie uprawnień strony może nastąpić z pominięciem administracyjnego trybu postępowania przez załatwienie sprawy co do jej istoty (art. 104 k.p.a.), a jedynie jako wskutek czynności obrachunkowej o technicznym charakterze." (wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. I OSK 4133/18). Z kolei w wyroku z dnia 24 lipca 2025 r. sygn. I OSK 2026/23 wskazano, iż "ustalenie odszkodowania i ewentualna jego waloryzacja, to dwie odrębne sprawy administracyjne, oparte na różnych przesłankach i podstawach prawnych oraz wymagające różnych ustaleń, a często także leżące w kompetencjach odrębnych organów. Waloryzacja odszkodowania, o której mowa w art. 132 ust. 3 u.g.n., jest niewątpliwie pochodną ustalonego przez starostę odszkodowania, niemniej jednak właściwym do tej czynności jest nie starosta ustalający odszkodowanie, ale podmiot zobowiązany do jego wypłaty." Z mocy powołanego art. 132 ust. 3 osoba wywłaszczona lub jego następca prawny posiada roszczenie o waloryzacje, które organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania uwzględnia, gdy stwierdzi, iż istnieje niewykonana ostateczna decyzja administracyjna o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości określonego w formie pieniężnej następuje przede wszystkim poprzez wypłatę kwoty odszkodowania osobie uprawnionej lub polega na złożeniu przez dłużnika (podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania) kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Powyższe ugruntowane w orzecznictwie stanowisko zaprezentowane w w/w orzeczeniach, na które również powołują się Skarżący, nie ma zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Podkreślenia wymaga, że powyższe stanowisko sądów administracyjnych było formułowane w odniesieniu do sytuacji, w których odszkodowanie było ustalone, lecz nie zostało wypłacone i w związku z tym wymagało waloryzacji (sprawy dotyczące wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania za grunt została ustalona w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 16 maja 2023 r. znak WS-II.7570.5.427.2022.AP, zaś zwaloryzowane odszkodowanie zostało na rzecz Skarżących wypłacone w lipcu 2024 r. Obie te okoliczności nie są kwestionowane przez Skarżących. Z treści wniesionego ponaglenia z dnia 15 września 2025 r. (k. 37 s.a.) wynika, iż Skarżący nie zgadzają się ze sposobem dokonania waloryzacji przez GDDKiA Odział w Krakowie. Błędnie zatem Skarżący zdają się interpretować art. 132 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim stanowi on, że "waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania" wywodząc z niego obowiązek jednostki organizacyjnej zobowiązanej do wypłaty odszkodowania ponownej jego waloryzacji. Po wypłacie zwaloryzowanego odszkodowania zdaniem Sądu droga postępowania administracyjnego zamyka się. Upoważnienia do podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej w formie decyzji nie można domniemywać. Upoważnienia takie muszą zostać wyrażone wprost w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Domniemywać można co najwyżej formę decyzji, jeśli w jakimś przepisie powszechnie obowiązującego prawa ustawodawca upoważnił organ administracji publicznej do podjęcia jednostronnie rozstrzygnięcia. Jako, że Sąd nie dostrzegł przepisów prawa, które zobowiązywałyby GDDKiA Odział w Krakowie do podjęcia działania w odpowiedzi na wniosek Skarżących o ponowne przeliczenie kwoty waloryzacji, w szczególności do wydania aktu administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na bezczynność.