II SAB/Kr 25/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Wójta Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę Wnioskiem z dnia 14 maja 2020 r. (data wpływu: 18 maja 2020 r.) M. G. zwrócił się do Wójta Gminy T. - jako organu który wydał decyzję nr [...] z dnia 1 września 2003 r., znak: [...] w sprawie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami domowymi, pompowniami i zasilaniem elektroenergetycznym, obejmującym część wsi S. C. i część wsi T. - o udostępnienie informacji publicznej, zawierającej: 1) oświadczenie inwestora w zakresie dysponowania terenem na cele budowlane wraz z oświadczeniem poprzednich właścicieli nieruchomości H. i S. G. o wyrażeniu zgody na zabudowę działki nr [...] stanowiącej obecnie własność wnioskodawcy, 2) dowód doręczenia stronom postępowania, tj. H. i S. G. decyzji z dnia 1 września 2003 r. o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 1 czerwca 2020 r. Wójt Gminy T., w odpowiedzi na powyższy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazał, że wnioskowane dokumenty znajdują się w archiwum zakładowym poza siedzibą urzędu gminy i w sytuacji zagrożenia epidemicznego nie ma możliwości udzielenia informacji w ustawowym terminie. Organ jednocześnie wskazał, że wnioskowana informacja zostanie przekazana zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 4 września 2020 r. skarżący złożył, za pośrednictwem organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ponaglenie, w którym wezwał do niezwłocznego załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia 16 września 2020 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło podanie. Pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu 21 grudnia 2020 r.) M. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wójta Gminy T. w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 14 maja 2020 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust 1 oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 2176 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało brakiem udzielenia informacji publicznej w terminie ustawowym. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy T. do udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 14 maja 2020 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku i doręczenia akt do organu, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że mimo powyższej deklaracji od września 2020 r. do dnia dzisiejszego wnioskowana informacja nie została dostarczona skarżącemu, a argumentacja organu co do niezałatwienia sprawy w terminie m.in. z powodu ograniczonej liczby pracowników jest sprzeczna z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zgodnie z którym: "Jeśli ilość obowiązków obciążających zatrudnionych w urzędzie gminy pracowników jest nieadekwatna do liczby tych pracowników, to obowiązkiem kierownictwa organu jest takie zorganizowanie pracy urzędu, aby strona nie ponosiła negatywnych skutków procesowych" (tak m.in. postanowienie NSA z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OZ 705/12, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2542/16; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1233/19). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o oddalenie skargi i nieobciążanie Gminy T. kosztami postepowania. W uzasadnieniu organ podał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności, a to ze względu na podejmowanie przez organ działania w celu załatwienia sprawy, tj. prowadzenie korespondencji ze skarżącym, informowanie go o okolicznościach uniemożliwiających załatwienie sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. Dalej organ wyjaśnił, że niezałatwienie przez organ sprawy w terminie wynika z okoliczności, na które organ nie ma wpływu, a które w ocenie organu mogą nosić znamiona siły wyższej. Ma to miejsce ze względu na fakt, że pandemia koronawirusa, doprowadziła do konieczności reorganizacji pracy organu ze względu na przypadki zachorowań wśród pracowników Urzędu Gminy T., jak również fakt przebywania znacznej ilości pracowników organu na kwarantannie w związku z osobistym kontaktem z osobami zarażonymi. Sytuacja ta spowodowała istotne braki kadrowe po stronie organu, jak również niemożność dostępu do całości zasobów organu (w zakresie zgromadzonej dokumentacji), ze względu na wprowadzenie trybu pracy zdalnej wśród pracowników organu. Z tego względu, nie sposób uznać zasadności podnoszonego w skardze argumentu wynikającego z cytowanych w skardze orzeczeń NSA. W sytuacji w której konieczność reorganizacji pracy organu wyniknęła z okoliczności, którym można przypisać cechy siły wyższej, organizacja pracy urzędu w sposób pozwalający na uniknięcie ponoszenia przez stronę negatywnych skutków procesowych była de facto niemożliwa. Organ podjął działania mające na celu zapobieżenie tym skutkom poprzez informowanie skarżącego o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie. Jednocześnie organ nadmienił, że żądana dokumentacja stanowi część obszernej dokumentacji projektowej związanej z wydaniem pozwolenia na budowy kanalizacji sanitarnej, tj. postępowania, które toczyło się prawie 20 lat temu i obecnie znajduje się w archiwum zakładowym położonym na terenie innej miejscowości niż siedziba Urzędu Gminy T. w sposób znaczący utrudnia (jeżeli nie uniemożliwia) zadośćuczynienie żądaniu strony, w kontekście stanu epidemii. Organ nie dysponuje bowiem zapleczem kadrowym umożliwiającym na oddelegowanie odpowiedniej liczby pracowników celem odszukania żądanych przez skarżącego dokumentów, szczególnie w kontekście dodatkowych obowiązków nałożonych na pracowników organu w związku ze zwalczaniem epidemii, przez władze centralne. Organ podkreślił, że na żadnym etapie sprawy nie uchylał się od załatwienia sprawy skarżącego, a żądana dokumentacja zostanie mu dostarczona niezwłocznie po zaistnieniu możliwości odszukania jej w archiwum zakładowym. Powyższe, w ocenie organu, świadczy o bezzasadności skargi. Na marginesie organ dodał, że w sytuacji gdyby przy rozpoznawaniu skargi Sąd ocenił, że do bezczynności organu w istocie doszło (czemu organ stanowczo się sprzeciwia), to nie ulega wątpliwości, że stan ten nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rolą sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność. Stosownie do art.1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Należy mieć również na uwadze, że użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że wyliczenie to ma charakter przykładowy. Do zakresu informacji publicznej należą wszelkie informacje o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o: a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, b) projektowaniu aktów normatywnych, c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań; 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują; 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, 4) danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, – treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych; 5) majątku publicznym, w tym o: a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych 1 , d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, f) długu publicznym, g) pomocy publicznej, h) ciężarach publicznych. Zgodnie zaś z art. 4 ust.1 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są przede wszystkim władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Z powyższego wynika zatem, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe (treść i charakter informacji) oraz kryterium podmiotowe (informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone). Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Skoro zatem jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, to określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego, a nie jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z dnia 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11). Zwrócić nadto należy uwagę, że zgodnie z cytowanym już przepisem art.6 pkt 4a) ustawy informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających oraz treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Należało zatem odpowiedzieć na pytanie, czy wnioskowane do udostępnienia oświadczenie inwestora w zakresie dysponowania terenem na cele budowlane wraz z oświadczeniem poprzednich właścicieli nieruchomości H. i S. G. o wyrażeniu zgody na zabudowę działki nr [...] stanowiącej obecnie własność wnioskodawcy, jak również dowód doręczenia stronom postępowania H. i S. G. decyzji z dnia 1 września 2003 r. o pozwoleniu na budowę są dokumentami urzędowymi znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, w której wydana została decyzja nr [...] z dnia 1 września 2003 r., znak: [...] w sprawie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami domowymi, pompowniami i zasilaniem elektroenergetycznym, obejmującym część wsi S. C. i część wsi T.. Akta każdej sprawy administracyjnej składają się ze zbioru dokumentów zebranych przez organ w związku z prowadzoną sprawą, w szczególności z pism składanych przez strony, dokumentów sporządzonych przez organ (protokoły, adnotacje, pisma), dowodów doręczeń oraz podjętych przez organ rozstrzygnięć. Wszystkie te dokumenty dotyczą konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej. W myśl art.6 ust.2 u.d.i.p. "dokumentem urzędowym" w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Niewątpliwie oświadczenie inwestora w zakresie dysponowania terenem na cele budowlane jest dokumentem prywatnym – zawiera wyłącznie oświadczenie inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 76 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokument prywatny tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy w zakresie ich działania i nie stanowi dowodu tego, co zostało w nim stwierdzone. Stanowi dowód wyłącznie tego, że dana osoba złożyła określone oświadczenie wiedzy lub woli. Dlatego też dokument prywatny, włączony przez organ do akt sprawy administracyjnej, nie może nabrać przez to cech dokumentu urzędowego (zob. wyroki WSA: w Warszawie z 4 czerwca 2012 r., II SAB/Wa 102/12, LEX nr 1230664; z 24 marca 2014 r., II SA/Wa 10/14, LEX nr 1465486 oraz z 24 lutego 2014 r., II SAB/Wa 450/13, LEX nr 1504697 i w Gdańsku z 20 marca 2013 r., II SAB/Gd 92/12, LEX nr 1301237). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że druk potwierdzenia odbioru prawidłowo wypełniony i podpisany przez doręczyciela (funkcjonariusza) Poczty Polskiej ma przymiot dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. II GSK 1147/17, LEX nr 2415267, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r., sygn. II OSK 14/11, LEX nr 1420293). Rzecz jednak w tym, że ustawa o dostępie do informacji zawiera własną definicję "dokumentu urzędowego", uznając za taki jedynie dokument utrwalony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowany do innego podmiotu lub złożony do akt sprawy. Stosownie zaś do art.115 § 13 k.k. pracownik operatora pocztowego nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu tego przepisu. Tak więc na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej druk potwierdzenia odbioru wypełniony i podpisany przez doręczyciela nie ma przymiotu dokumentu urzędowego. W niniejszej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych, ale żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej. Oświadczenie inwestora oraz dowód doręczenia stronom postępowania H. i S. G. (poprzednikom prawnym wnioskodawcy) decyzji z dnia 1 września 2003 r. o pozwoleniu na budowę nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż nie spełnia istoty pojęcia "sprawy publicznej", a z żądania ich udostępnienia wynika interes subiektywny, a nie obiektywny. Wnioskowane dokumenty dotyczą konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, a nie sprawy ogólnej, istotnej dla większej liczby obywateli. Dlatego też, skoro wniosek strony skarżącej nie dotyczył udostępnienia danych, będących informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawa ta w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania. W takiej natomiast sytuacji skarga na bezczynność organu w przedmiocie nieudostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia, za podstawę przyjmując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.