II SAB/Kr 250/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie prowadzenia postępowania administracyjnego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Z. do wydania w terminie 30 dni aktu w zakresie obejmującym załatwienie wniosku F.J. i M.S.-J. z dnia 14 maja 2007 r., znak: [...] stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 14 maja 2007 roku F.J. i M.S. –J. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z wnioskiem o przeprowadzenie oględzin obiektu budowlanego stanowiącego własność B.M. położonego w miejscowości Z. nr [...] w sprawie zamontowania drabinek śniegowych na budynkach mieszkalnych i gospodarczych oraz wycięcie drzew zagrażających nieruchomości wnioskodawców (akta administracyjne, karta nr [...]). Kolejnym pismem z dnia 25 listopada 2011 r. F.J. wrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o przeprowadzenie oględzin budynków na działce B.M. oraz zbadania legalności wybudowanych na tej działce budynków, a także zbadania legalności braku rynien na tych budynkach i drabinek śniegowych (akta administracyjne, karta nr [...]). W dniu 8 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył termin oględzin na nieruchomości położonej w miejscowości Z. nr [...]. W dniu 26 września 2012 r. Prokurator rejonowy w Z. skierował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. zaistniałą w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem nr [...] z dnia 15 listopada 2012 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał zażalenie prokuratora za uzasadnione i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 stycznia 2013 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy, a nadto przedsięwzięcie środków zapobiegających naruszenia terminów spraw w przyszłości. W dniu 5 września 2012 r. Prokurator Rejonowy w Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie znak: [...] z wniosku F.J. i M.S.-J. z dnia 14 maja 2007 r. dotyczącego spowodowania kontroli obiektu budowlanego stanowiącego własność B.M. położonego w Z. nr [...] oraz wszczęcia i przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego w przedmiocie zamontowania drabinek śniegowych na budynkach mieszkalnych i gospodarczych. Działaniom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Prokurator zarzucił obrazę przepisu art. 35 § 3 K.p.a., poprzez nie stosowanie się do terminów dotyczących załatwiania sprawy przez organ administracji publicznej. Na podstawie art. 35 § 2 K.pa. wniósł o wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Prokurator przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie znak:[...] . Wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia 15 listopada 2012 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie prokuratora za uzasadnione i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 stycznia 2013 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy, a nadto przedsięwzięcie środków zapobiegających naruszenia terminów spraw w przyszłości. Pomimo powyższego stanowiska organu nadrzędnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. do tej pory nie zakończył przedmiotowego postępowania administracyjnego z wniosku F.J. i M.S. –J. z dnia 14 maja 2007 roku dotyczącego spowodowania kontroli obiektu budowlanego stanowiącego własność B.M. położonego w miejscowości Z. nr [...] wszczęcia i przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego w przedmiocie zamontowania drabinek śniegowych na budynkach mieszkalnych i gospodarczych. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o odrzucenie skargi z powodów formalnych ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że w dniu 14 maja 2007 r. F.J. i M.S.-J. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego przeciwko B.M. . Przedmiotem wniosku był montaż "drabinek śniegowych" na budynkach mieszkalnych i gospodarczych inwestora. W dniu 20 marca 2012 r. w wyniku kontroli stwierdzono, że inwestor nienależycie użytkuje obiekt budowlany, w wyniku czego organ nadzoru budowlanego byłby zmuszony do nakazania montażu "łapaczy śniegu" na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy prawa budowlanego ani inne normy nie nakazują montowania na dachach budynków zabezpieczeń przeciwśnieżnych, zatem teoretycznie nikt nie ma obowiązku umieszczać takowych na swoim dachu. Istnieje jednak obowiązek należytego dbania o stan techniczny budynku, usuwanie sopli, śniegu i nawisów śnieżnych. Przez to należy również rozumieć zapewnienie bezpieczeństwa mienia i funkcjonowania osób trzecich w obrębie budynku. Przepisy prawa budowlanego określające techniczne warunki obiektów budowlanych nie przewidują wprost obowiązku montowania na dachach budynków "śniegołazów". Niemniej w niektórych przypadkach taka konieczność może powstać. Ewentualna potrzeba zastosowania omawianego rozwiązania może powstać w razie ustalenia, że obiekt budowlany użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia (art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Jeżeli określona konstrukcja dachu, jak również utrzymywanie obiektu budowlanego nie stwarza żadnego zagrożenia brak jest podstaw nakazania zamontowania "łapaczy śniegu". Konieczną przesłanką zastosowania art. 66 ustawy Prawo budowlane jest zaistnienie zagrożenia dla zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. W ocenie organu spadający śnieg (a raczej brak jego należytego usunięcia) należy traktować jako niedozwolone immisje, o których mówi art. 144 Kodeksu cywilnego, które podlegają rozpatrzeniu przez sądy powszechne. Podniesiono, że postępowania toczące się na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane nie rozstrzygają sporów dotyczących prawa własności, a tym samym nie rozstrzygają sporów cywilnoprawnych. W związku z powyższym, wobec ustaleń faktycznych i prawnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 26 września 2013 r. zawiadomił o swoim stanowisku skarżących M.S.-J. i F.J. uznając ich wniosek jako skargę bezzasadną. Organ przyznał także, że niniejsza sprawa nie została rozstrzygnięta w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., a fakt niedotrzymania terminu zakończenia postępowania wynika ze znacznej ilości postępowań administracyjnych będących aktualnie w trakcie rozpatrywania w Inspektoracie, które podlegają załatwieniu wg. kolejności wpływu. Podano z uwagi na wątpliwość organu, co do kwestii legalności obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości Z. organ l instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne pod znakiem [...] , wyznaczając jednocześnie termin czynności kontrolnych (oględzin) na 25.10.2013 r., godz.10 - o których zostały powiadomione strony niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Organy administracji publicznej pozostają w bezczynności, jeżeli nie załatwiają sprawy lub nie podejmują czynności wymaganych przepisami prawa. Takie czynności podejmowanie są, co jest regułą, w drodze postępowania administracyjnego. Istotne znaczenie ma ocena wniosku F.J. i M.S.-J. z dnia 14 maja 2007 r. We wniosku tym, skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. , wnioskodawcy domagali się przeprowadzenia oględzin w przedmiocie zamontowania drabinek śniegowych na budynkach mieszkalnych i gospodarczych na działce należącej do F.B. i B.M. i. Zawarte zostało także drugie żądanie nakazania wycięcia drzew na działce sąsiedniej, które jednak trafnie nie było przedmiotem merytorycznego rozpoznawania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 25 listopada 2011 r. F.J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora z wnioskiem o przeprowadzenie oględzin zabudowań na działce B.M. i wpływu, jakie ma eksploatacja tych budynków na działkę wnioskodawcy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 20 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w trybie art. 81a i 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oględziny działki nr [...] stanowiącej własność B.M. (akta administracyjne, karty nr [...] . W dniu 26 września 2013 r. wydał, na podstawie art. 238 K.p.a. zawiadomienie o uznaniu skargi F.J. i M..S.-J, za bezzasadną. W ocenie Sądu kwalifikacja pisma F.J. i M. S.-J. i z dnia 14 maja 2007 r. dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest nieprawidłowa. Zgodnie z art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Innymi słowy skarga wnoszona w trybie art. 227 i następne K.p.a. nie może dotyczyć załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. To rozróżnienie ma podstawowe znaczenie w tej sprawie. W każdym przypadku, gdy pismo nazwane skargą albo nawet nie noszące żadnego tytułu (tak jak miało to miejsce w tej sprawie) dotyczyłoby konkretnego stanu faktycznego i konkretnego zachowania się właściciela (inwestora, zarządcy) w zakresie objętym właściwością Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to kwalifikowanie takiego pisma jako skargi nie jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 233 K.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, to może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Oceniając pismo F.J. i M. S.J. z daty 14 maja 2007 r. należało uznać, że zawiera ono żądanie przeprowadzenia kontroli prawidłowości eksploatacji obiektów budowlanych w zakresie ich należytego użytkowania. Zgodnie z art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Zgodnie zaś z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 20 marca 2012 r. stwierdzono, że "śnieg z dachu gnojownika usuwa się na ogrodzenie sąsiada jak i budynki wozowni i pomieszczenie na maszyny rolnicze". Stwierdzenie, że śnieg z jednego z budynku właściciela spada na działkę sąsiednią oznacza, że należało dokonać oceny takiego użytkowania obiektu budowlanego pod względem zagrożenia dla życia, zdrowia lub bezpieczeństwa mienia zarówno osób przebywających na tej działce, jak i przebywających na działce sąsiedniej (nr [...] czyli na działce F.J. i M. S.-J.. Tym samym pismo to (z daty 14 maja 2007 r.) jako dotyczące konkretnej sprawy, należało potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec wniesienia go przez osoby mające status stron. Jeżeli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu kontroli objętej art. 81 ust. 4 i 81a ust. 2 Prawa budowlanego) doszedłby do wniosku, że podanie to nie pochodziło od stron, a użytkowanie obiektów budowlanych na działce nr [...] nie stwarzałoby zagrożenia dla zdrowia lub życia bądź bezpieczeństwa mienia, wówczas rzeczywiście nie ma potrzeby wszczynania odrębnego postępowania administracyjnego. Jeżeli jednak Powiatowy Inspektor ustala w trakcie kontroli, tak jak to ma miejsce w tej sprawie, że nieruchomość wnioskodawców znajduje się w obszarze negatywnego oddziaływania użytkowania danego obiektu budowlanego, a wniosek pochodzi od osób będących właścicielami nieruchomości która jest objęta takim negatywnym oddziaływaniem, to wówczas należało uznać, że po stronie tych osób występuje interes prawny w załatwieniu sprawy mającej za przedmiot użytkowanie obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Tym samym po przeprowadzeniu czynności kontrolnych objętych art. 81 ust. 4 i art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego – organ nadzoru budowlanego miał obowiązek albo wszcząć postępowanie administracyjne w razie zaistnienia okoliczności wynikających z art. 66 Prawa budowlanego, albo odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego jeżeliby zachodziły przesłanki z art. 61a K.p.a. Skoro w tej sprawie nie nastąpiło wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, ani też organ administracji nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (na podstawie art. 61a K.p.a.), to błędnym było uznanie wniosku F.J. i M>S.-J. jako skargi złożonej w trybie art. 227 i następne K.p.a. – tym samym zarzut bezczynności jest zasadny. Porównując datę złożenia wniosku przez skarżących (14 maja 2007 r.) z datą wydania nietrafnego rozstrzygnięcia jakim było zawiadomienie w trybie art. 238 K.p.a. o załatwieniu skargi (data 26 września 2013 r.) Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie było bowiem żadnych podstaw, aby czynności podejmowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego trwały w tej sprawie ponad 6 lat. W związku z tym na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Sąd stwierdził bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w tej sprawie. Zgodnie z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązkiem organu administracji winno być (o ile dotychczas takiej czynności organ nie podjął) wydanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku F.J. i M.S.-J. z dnia 14 maja 2007 r. i zakończenie tego postępowania aktem administracyjnym wydanym na podstawie ustalonego staniu faktycznego sprawy i po zastosowaniu prawidłowych przepisów Prawa budowlanego.