II SAB/Kr 256/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator / spr. / Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Miasta [...] z 16 kwietnia 2014 r. znak: [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Z. N. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. N. pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia 9 maja 2014 r. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 16 kwietnia 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżąca podała, że wnioskiem z dnia 14 marca 2014 r. wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] z żądaniem udostępnienia informacji publicznej w postaci umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 14 marca 2014 r. pomiędzy Gminą [...] a kancelarią adwokat M. W. świadczącą obsługę prawną na rzecz Urzędu Miasta. Burmistrz Miasta [...] w dniu 16 kwietnia 2014 r. wydał decyzję administracyjną odmawiającą skarżącej udostępnienia żądanej informacji publicznej. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie w dniu 9 maja 2014 r. Odwołanie to zostało przekazane organowi II instancji w dniu 19 maja 2014 r. wraz z pismem Burmistrza [...] z dnia 16 maja 2014 r. W dniu 25 czerwca 2014 r. skarżącej doręczono pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 czerwca 2014 r. informujące, że sprawa odwołania nie może zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. z uwagi na jej skomplikowany charakter. Jednocześnie organ wskazał datę 10 lipca 2014 r. jako nowy termin dla załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej SKO w [...] było zobligowane do rozpoznania sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odwołania tj. od dnia 2 czerwca 2014 r. Prezentowane stanowisko organu odwoławczego powoduje, że organ ten w sposób nagminny i rażący nie dochowuje z urzędu ustawowego terminu dla rozpoznania spraw. Trudno tolerować sytuację, w której organ odwoławczy nie rozpoznaje sprawy o odmowie udostępnienia informacji publicznej nawet w miesięcznym terminie, posługując się w dodatku ogólnikowym i całkowicie bezpodstawnym twierdzeniem o rzekomo skomplikowanym charakterze sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie względnie umorzenie postępowania. Organ wskazał, że w wyniku rozpatrzenia odwołania Z. N. z dnia 9 maja 2014 r. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 16 kwietnia 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 10 lipca 2014 r. uchyliło wskazaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zatem skoro odwołanie Z. N. zostało rozpatrzone przez organ, to skarga na bezczynność stała się bezzasadna. Stwierdzono, że zgodnie z przyjętą wykładnią prawa, przy rozpatrywaniu skarg na bezczynność sąd administracyjny uwzględnia stan faktyczny i prawny sprawy w dniu wydania orzeczenia, a gdy decyzja została wydana po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. Ponadto organ podniósł, że strona była informowana o niemożności rozpoznania odwołania w ustawowym terminie ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Do odpowiedzi na skargę dołączony został odpis decyzji SKO w [...] z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 2, art. 127 § 2 oraz art. 17 pkt 1 K.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] z dnia 16 kwietnia 2014 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 P.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 P.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie rozpoznania odwołania Z. N. od decyzji Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy K.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że Burmistrz Miasta [...] był bez wątpienia organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W sprawie nie ulega też wątpliwości, że Z.N. w dniu 9 maja 2014 r. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 16 kwietnia 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 14 marca 2014 r. pomiędzy Gminą [...] a kancelarią adwokat M. W.. Bez wątpienia dokumenty żądane w niniejszym wniosku stanowią informację publiczną. Jednakże głównym problemem w niniejszej sprawie nie jest kwestia kwalifikacji wniosku skarżącej, a sposób i tryb procedowania z jej odwołaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Bez wątpienia w chwili wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pozostawało w bezczynności, gdyż nie rozpoznało odwołania Z. N. z dnia 9 maja 2014 r. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Mając na uwadze zakres badania sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej oraz uwzględniając fakt, że po wniesieniu skargi organ wydał decyzję, Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt l OPS 6/08, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Postępowanie sądowe ulega, zatem umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 P.p.s.a., gdyż, uwzględniając skargę na bezczynność nie mógłby zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu, który został wydany już po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Sąd orzekając w sprawie o bezczynność orzeka jednocześnie, czy nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa. SKO w [...] rozpoznało odwołanie przekraczając ustawowy termin 14 dni wyznaczony w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz nie można przekroczenia tego uznać za rażące naruszenie prawa. Tym bardziej, że organ pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. poinformował skarżącą o niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie ze względu na jej skomplikowany charakter. Treść ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza art. 13, jednoznacznie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było takie uregulowanie trybu udzielania informacji publicznej przez organy administracji, by było to postępowanie jak najbardziej odformalizowane oraz toczące się bez zbędnej zwłoki. Dlatego też zasadą jest udzielanie informacji publicznej w terminie 14 dni od złożenia wniosku lub w uzasadnionych przypadkach w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy. Termin 14 dni wyznaczony został również na rozpoznanie odwołania od decyzji o odmowie udzielenia informacji (art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy należy wziąć pod uwagę fakt, że organ informował skarżącą o przyczynach zwłoki, a także okoliczność wydania decyzji przed dniem procedowania przez sąd. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt Il sentencji wyroku, uznając, że postępowanie - wobec usunięcia bezczynności przez wydanie aktu administracyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. i braku podstaw do zobowiązania organu w trybie art. 149 P.p.s.a. - stało się bezprzedmiotowe. Ponieważ zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa orzeczono jak w pkt I wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.