II SAB/Kr 256/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na bezczynność Wodociągi Miasta Krakowa S.A. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 października 2023 r. I. zobowiązuje Wodociągi Miasta Krakowa S.A. do wydania aktu albo do dokonania czynności celem załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 12 października 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że Wodociągi Miasta Krakowa S.A. dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wodociągów Miasta Krakowa S.A. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Kr 256/23 UZASADNIENIE Pismem z dnia 14 listopada 2023 r. skarżąca (M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wywiodła skargę na bezczynność podmiotu obowiązanego (Wodociągi Miasta Krakowa S.A. w Krakowie), w której zarzuciła naruszenie: - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji, - art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, przez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji. Skarżąca wniosła o: (i) stwierdzenie, że podmiot obowiązany dopuścił się bezczynności; (ii) zobowiązanie podmiotu obowiązanego do załatwienia wniosku w zakresie zawartych w nim żądań niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; (iii) zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jako członek konsorcjum jest stroną umowy NR RE230621 z dnia 20.07.2023 r. zawartej z podmiotem obowiązanym na wykonanie zamówienia publicznego w ramach świadczenia usług p.n. "Sukcesywny odbiór i gospodarowanie odpadami technologicznymi o kodzie 19 08 05 ustabilizowane komunalne osady ściekowe, powstającymi na Oczyszczalni Ścieków "Płaszów" w Krakowie podczas nieplanowanych postojów STUO". Usługa była wykonywana zgodnie ze zleceniami podmiotu obowiązanego oraz dokumentacją zamówienia. W dniu 14 września 2023 r. podmiot obowiązany zaakceptował harmonogram wywozu odpadów na nadchodzący tydzień oraz polecił zwiększenie ilości transportów do 6 dziennie, natomiast w dniu 19 września 2023 r. z całkowicie niezrozumiałych przyczyn i wbrew ustaleniom oraz warunkom zamówienia publicznego wstrzymał dalsze zlecenia, angażując do ich wykonania inny podmiot. Pismem z dnia 12 października 2023 r. (data złożenia: 17 października 2023 r.) skarżąca zwróciła się o wznowienie zleceń oraz e-mailowe udostępnienie: 1) informacji w przedmiocie procedury w oparciu, o którą podmiot trzeci wykonuje na rzecz WMK usługę polegającą na odbiorze i gospodarowaniu odpadami technologicznymi o kodzie 19 08 05 ustabilizowane komunalne osady ściekowe, powstającymi na Oczyszczalni Ścieków "Płaszów" w Krakowie począwszy od dnia 19 września 2023 r. (dalej jako "Usługa") wraz z kompletną dokumentacją dotyczącą procedury wyboru podmiotu wykonującego Usługę; 2) informacji czy przedmiotowa usługa została powierzona do wykonania w trybie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych; 3) informacji o wartości Usługi; 4) informacji o ilości odebranych i zagospodarowanych odpadów o kodzie 19 08 05 powstających na Oczyszczalni Ścieków "Płaszów" w Krakowie w okresie od dnia 19.09.2023 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek; 5) kopii umowy usługowej z podmiotem trzecim dotyczącej wykonania Usługi wraz z wszystkimi załącznikami; 6) kopii kart przekazania odpadów o kodzie 19 08 05 powstających na Oczyszczalni Ścieków "Płaszów" w Krakowie w okresie od dnia 19.09.2023 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek. Pismem z dnia 31 października 2023 r., które nie miało formy decyzji administracyjnej ani należytego uzasadnienia, podmiot obowiązany przytoczył wybrane orzecznictwo i nie zajął żadnego stanowiska, albowiem z odpowiedzi nie wynika, czy wnioskowanych informacji nie uznano za informacje publiczną, nie uznano prawa skarżącej do ich uzyskania w trybie u.d.i.p., czy odmówiono udostępnienia z uwagi na bliżej niesprecyzowaną tajemnicę handlową przedsiębiorstwa. Skarżąca podniosła, że spółka prawa handlowego jest podmiotem obowiązanym z uwagi na swoją strukturę właścicielską (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) i mimo upływu 14 dni ani nie udostępniła informacji, ani nie wydała decyzji o odmowie jej udostępnienia. Żądane informacje dotyczą sposobu zawarcia umowy na wykonanie usługi publicznej i wydatkowania środków publicznych. Nie są to informacje, które mają służyć wyłącznie prywatnym interesom skarżącej, bo dotyczą przede wszystkim weryfikacji poprawności funkcjonowania podmiotu obowiązanego i sposobu wydatkowania środków publicznych, w szczególności, czy zlecenie wykonania usługi innemu podmiotowi było zgodne z prawem zamówień publicznych. Skarżąca powołała się na art. 33 ust. 1 i art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 6 ust. 1 pkt 3 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. oraz art. 18 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (dalej: "p.z.p."). Jeśli nawet jakieś zamówienie było udzielone z wyłączeniem p.z.p., to powinno być postrzegane jako kontrakt o charakterze publicznym, bo wynika to z definicji "postępowania o udzielenie zamówienia" (art. 7 pkt 18 p.z.p.) i zamówienia (art. 7 pkt 32 p.z.p.). W konsekwencji taka umowa powinna być udostępniona na takich samych zasadach, jak umowa zawarta w reżimie p.z.p. Skarżąca podkreśliła, że nie są to dane o tym, jak działają i co oferują jednostronnie podmioty, które przedstawiły swoje oferty na odbiór odpadów technologicznych, ale dane o tym, jaką ofertę i w jakim trybie wybrał podmiot obowiązany (czynność dysponowania majątkiem spółki). Na koniec skarżąca wskazała, że żądane informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę podmiot obowiązany wniósł o: (i) oddalenie skargi; (ii) obciążenie skarżącej kosztami postępowania i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podmiot obowiązany podniósł, że nie jest bezczynny, bo sprawę załatwił w ustawowym terminie pismem z dnia 31 października 2023 r., które stanowiło decyzję odmowną. Następnie wyjaśnił, że umowa zawarta z konsorcjum, na czele którego stoi skarżąca, wiąże strony do 19 lipca 2025 r., a konsorcjum nadal wywozi i zagospodarowuje na bieżąco odpady o kodzie 19 08 05 z Oczyszczalni Ścieków Płaszów. W sierpniu 2023 r. nastąpiła awaria instalacji skutkująca koniecznością przyspieszenia planowanego postoju Stacji Termicznej Utylizacji Odpadów, co z kolei skutkowało koniecznością wywiezienia i zagospodarowania dodatkowej ilości osadów komunalnych, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami podmiot obowiązany nie może gromadzić tych odpadów. Część usługi zrealizowała skarżąca, natomiast wykonanie części usługi zlecono innemu wykonawcy w trybie p.z.p. (cena o połowę niższa od ceny skarżącej). Negocjacje w sprawie obniżenia ceny wywozu odpadów ze skarżącą okazały się bezskuteczne. Skarżąca skupiła w konsorcjum wszystkich wykonawców zajmujących się wywozem odpadów o kodzie 19 08 05, którzy wcześniej samodzielnie startowali w przetargach organizowanych przez podmiot obowiązany, choć sama skarżąca nie posiada zezwolenia na wywóz i zagospodarowanie odpadów o takim kodzie, co wprost wynika z treści umowy. Przepisy p.z.p. nie zabraniają zawierania umów z kilkoma kontrahentami na wykonanie takiej samej usługi. Umowa zawarta z innym wykonawcą miała incydentalny charakter i krótki termin realizacji. Podmiot obowiązany podjął decyzję w trybie u.z.n.k. o objęciu tajemnicą przedsiębiorstwa danych dotyczących umowy z kontrahentem wykonującym incydentalnie usługę wywozu odpadów, dotyczących warunków handlowych posiadających wartość gospodarczą mogącą stanowić źródło informacji dla konkurencji i podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do niej osób trzecich. Żądane informacje nie zostały udzielone również dlatego, że służyły wyłącznie interesowi skarżącej, a nie interesowi publicznemu i uniwersalnemu dobru powszechnemu. Zarzut niezachowania formy decyzji jest bezzasadny, gdyż spółka nie jest organem administracji publicznej, a odpowiednie stosowanie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p., oznacza, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez podmiot niebędący organem administracji publicznej nie musi być udzielona w formie decyzji i nie musi zawierać wszystkich elementów wymienionych w art. 107 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Wniosek ten jest procedowany na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 902 ze zm.) – dalej jako "u.d.i.p.". Formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają wprost z przepisów u.d.i.p. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie wątpliwości nie budzi to, że podmiot, do którego wniosek skierowano tj. Wodociągi Miasta Krakowa S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jako podmiot wykonujący zadania publiczne oraz dysponujący majątkiem publicznym. Wniosek z dnia 12 października 2023 r. o udzielenie informacji publicznej zawierał pytania dotyczące zawarcia i realizacji umowy na realizację usług w zakresie odbioru odpadów oraz informacji o ilości odebranych i zagospodarowanych odpadów a także udostępnienia kopii kart przekazania odpadów, zatem co do zasady dotyczył informacji publicznych, dotyczył bowiem realizacji zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych. Organ zobowiązany w piśmie z dnia 31 października 2023 r. nie udzielił informacji w żądanym zakresie, wskazał natomiast, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspakajanie prywatnych potrzeb wnioskodawców; nadto wskazał na tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Choć odpowiedź ta jest sformułowana dość nieporadnie, to jednak można z niej wywnioskować, że Wodociągi Miasta Krakowa nie kwestionują faktu, że żądana informacja jest informacją publiczną. Natomiast wskazywane przyczyny odmowy udostępnienia informacji to po pierwsze motywacja wnioskodawcy (zdaniem podmiotu zobowiązanego niedopuszczalna), a po drugie konieczność ochrony własnej tajemnicy handlowej. Co do pierwszego z powodów to wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Żądane informacje o ile nie są informacjami przetworzonymi, mogą – wbrew twierdzeniom skargi - służyć wyłącznie interesowi skarżącej. Wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego jest natomiast przesłanką udostępnienia informacji przetworzonej. Treść wniosku nie wskazuje na to, aby żądane informacje stanowiły informację przetworzoną, nie twierdzi też tego podmiot obowiązany. Wskazać też należy, że zacytowany w piśmie z dnia 31 października 2023 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego, wyrok NSA sygn. I OSK 2777/16 dotyczył całkiem innej sytuacji faktycznej. W rozpatrywanym wówczas stanie faktycznym wnioskodawca zadał bowiem dyrektorowi szkoły 87 (osiemdziesiąt siedem) pytań dotyczących jednego nauczyciela, w tym również były to pytania w rodzaju :" Stosunek do osób innych ras - proszę opisać; Stosunek do osób innych narodowości - proszę opisać; Stosunek do osób o odmiennych orientacjach seksualnych - proszę opisać; Czy nauczyciel korzysta z portali społecznościowych?". Zatem wyrwane z kontekstu tezy uzasadnienia przywołanego wyroku zupełnie do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie przystają. Wniosek w niniejszej sprawie nie jest ani szczególnie rozbudowany, ani nie zawiera kontrowersyjnych pytań ani nie ma żadnych innych cech które mogłyby świadczyć o nadużyciu prawa do informacji publicznej. Jeśli zaś idzie o przyczynę nieudzielenia informacji, jaką jest chęć ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, to zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu między innymi ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Jeśli zatem którakolwiek z żądanych informacji taką tajemnicę stanowi, to podmiot zobowiązany wydaje wówczas w tym zakresie decyzję administracyjną, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko. Nie ma przy tym znaczenia, że Wodociągi Miasta Krakowa SA nie są organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 17 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany co prawda w ustawowym terminie 14 dni odpowiedział na pismo wnioskodawcy, jednak odpowiedź ta nie załatwiała w sposób zgodny z prawem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ale była raczej wyrażeniem poglądów autora pisma. Wobec powyższego w pkt. I wyroku Sąd zobowiązał Wodociągi Miasta Krakowa do załatwienia wniosku skarżącej spółki zgodnie z przywołanymi na wstępie zasadami i przepisami tj. poprzez udzielenie informacji publicznej i/ lub poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Rozpatrując skargę na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do wskazywania konkretnego sposobu załatwienia sprawy. W pkt. II sąd orzekł, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności jednak nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi w terminie 14 dniowym, nie lekceważąc zadanego pytania, natomiast sam fakt niewłaściwej interpretacji czy też niezrozumienia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jeszcze na szczególnie naganny sposób działania podmiotu zobowiązanego, któremu to działaniu można by przypisać cechy nie tylko naruszenia prawa, ale naruszenia go w sposób rażący. O kosztach orzeczono w pkt. III wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 z późn. zm.).