II SAB/Kr 258/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak / spr. / WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi N.W. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie postępowania w sprawie samowoli budowlanej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 1 miesiąca; II. stwierdza, że przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. grzywnę w wysokości 5000 / pięć tysięcy/ złotych; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącej N.W. kwotę 357 /trzysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na skutek pisma G. Z. i N. W. z dnia 7 lutego 2007 r. PINB w Z. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. W. w Z., realizowanej przez inwestorów W. i M. P.. W wyniku oględzin obiektu przeprowadzonych w marcu 2007 r. ustalono, że na działce nr [...] obr. [...] w Z. znajdują się mury przyziemia wykonane z pustaków, od zewnątrz obłożone kamieniem. Podczas oględzin inwestor W. P. oświadczył, że roboty budowlane wykonał w latach 1992 - 1993 na podstawie zezwolenia Urzędu Miasta z dnia 9 lipca 1992 r. oraz że poprzednio, w obrębie wykonanych murów znajdowała się nieużytkowana część budynku mieszkalnego, zaś druga część tego budynku spłonęła w 1996 r. Postanowieniem nr [...] z dnia 16 maja 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji i oceny stanu technicznego obiektu budowlanego. Z przedłożonej ekspertyzy wynikło, że "wykonane przyziemie budynku mieszkalnego (...) zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie wymaga jakichkolwiek prac w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami, w tym budowlanymi (...)". Decyzją z dnia 13 listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w Z. nie stwierdził podstaw do wydania decyzji w sprawie doprowadzenia części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Od decyzji tej odwołanie złożyła N. W. - sąsiadka inwestorów, która wniosła o orzeczenie przymusowej rozbiórki i zakwestionowała, aby budowla stanowiła odtworzenie substancji dawnych zabudowań, które zostały zniszczone w wyniku pożaru. Stwierdziła, że nowy obiekt znajduje się w innym miejscu i tylko częściowo pokrywa się z położeniem starego budynku. Zarzuciła również, że inwentaryzacja architektoniczno - budowlana z opinią techniczną, przedłożona przez inwestorów, zawiera liczne błędy i celowe zniekształcenia. W dniu 13 października 2008 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. decyzję. Ww. decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 162/09. Zdaniem Sądu zarówno decyzja WINB w K., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały przepisy prawa w sposób, który spowodował konieczność ich uchylenia. Sąd wskazał, że w sprawie nie ustalono całego szeregu istotnych okoliczności faktycznych, naruszając art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a okoliczności faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia nie odpowiadają prawdzie. Sąd nie podzielił stanowiska, że wybudowana kondygnacja przyziemia stanowi przejaw samowoli budowlanej inwestorów, którzy przeprowadzili roboty w istotny sposób odbiegający od robót, do których byli uprawnieni na podstawie pozwolenia ponieważ zdaniem Sądu, inwestorzy nie dysponowali pozwoleniem na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych. Sąd wskazał też na naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz.690 ze zm.) oraz naruszenie ustaleń planu miejscowego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał w dniu 23 grudnia 2011 r. decyzję nr [...], w której nie stwierdził podstaw do wydania decyzji w sprawie doprowadzenia części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu wskazał m.in., że wykonanie przyziemia budynku zostało wykonanie zgodnie ze sztuką budowlaną i nie wymaga wykonania jakichkolwiek dodatkowych prac. W wyniku odwołania decyzją z dnia 13 maja 2013 r. znak: [...] organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ nadmienił, że materiał dowodowy jest niejednoznaczny a PINB, prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie, nie poczynił wystarczających ustaleń w zakresie terminów wykonywanych robót budowlanych, co ma znaczenie dla zastosowania odpowiednich przepisów, celem usunięcia skutków samowoli budowlanej. Dnia 5 lipca 2014 r. A. W., działając imieniem N. W., wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce ewid. [...] obr. [...] w Z. w rejonie ul. W. (inwestor W. P.). W skardze podniesiono, że w okresie od 13 maja 2013 r. do końca maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania i wydania decyzji. Organ ten w szczególności nie załatwił sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Co więcej, organ ten nie zawiadomił N. W. o niemożności załatwienia sprawy w terminie, nie podał przyczyn zwłoki i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, nie realizując tym samym obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 149 § 1 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uwzględnienie przedmiotowej skargi w całości oraz m.in. o zobowiązanie PINB w Z. do wydania postanowienia zmieniającego postanowienie nr [...] z dnia 5 czerwca 2014 r. przez skrócenie terminu do przedłożenia przez inwestorów W. i M. P. dokumentów w sprawie - zobowiązanie do złożenia dokumentów do dnia 31 października 2014 r. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że wyznaczenie sześciomiesięcznego terminu do przedłożenia dokumentów, które znajdowały się już w posiadaniu inwestorów, a w części w posiadaniu organu, jest rażąco sprzeczne z treścią art. 35 § 1 k.p.a. i nosi znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania. Nadmienił też, że niezrozumiałym jest, na jakiej podstawie PINB w Z. wydał w dniu 4 czerwca 2014 r. zawiadomienie o wszczęciu nowego postępowania administracyjnego nadając mu nowy znak, pomimo iż przedmiotowe postępowanie nie jest nowym postępowaniem i powinno być prowadzone pod dotychczasowym znakiem ([...]). Zawiadomienie to nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania. Zarzucono też brak ustalenia wszystkich stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wskazał, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wymaga zgromadzenia materiału dowodowego i dopiero po wnikliwej analizie zebranych dokumentów możliwe będzie wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. Organ podniósł, że podjął starania o jak najbardziej dokładne zebranie materiału dowodowego w sprawie. Ponadto w dniu 4 czerwca 2014 r. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie rzeczonego obiektu budowlanego informując jedynie te osoby, które do chwili obecnej nie brały udziału w postępowaniu. Ponadto PINB dnia 5 czerwca 2014 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia dowodów w sprawie w terminie do 31 grudnia 2014 r. Organ wyjaśnił, że ustalił właścicieli działek nr ewid. [...] i [...] obr. [...] w Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż postępowanie w sprawie jest prowadzone przewlekle w stopniu rażącym. Skarga poprzedzona została zażaleniem złożonym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., wobec czego brak było podstaw do jej odrzucenia (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r. I OSK 2593/13 oraz wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. I OSK 2565/13). Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Konsekwencją uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Dlatego przewlekłość zachodzić będzie w sytuacji, gdy organowi wprawdzie nie można zarzucić bezczynności, gdyż nie minął jeszcze termin załatwienia sprawy, lecz dotychczasowe postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, bądź czynności pozorne. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym powyższe zasady nie zostały dotrzymane. Jak wynika z przesłanych sądowi akt administracyjnych, po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej z dnia 13 maja 2013 r. akta zostały zwrócone do PINB w dniu 29 lipca 2013 r. (k. 219). Pomimo skierowania w dniu 21 marca 2014 r. do organu wezwania do wykonania wyroku WSA z dnia 6 kwietnia 2009 r. PINB podjął pierwszą czynność w sprawie dopiero w dniu 9 kwietnia 2014 r., zawiadamiając o oględzinach, który to termin zmienił, wyznaczając go na dzień 27 maja 2014 r. Po przeprowadzeniu oględzin organ wydał dwa postanowienia, w dniu 5 i 6 czerwca 2014 r. W pierwszym akcie organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2014 r.: zaświadczenia Burmistrza Z. o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego (...), 4 egz. projektu budowlanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W drugim postanowieniu organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 27 lutego 2015 r., powołując się na postanowienie z dnia 5 czerwca 2014 r. i "skomplikowany charakter sprawy". Z powyższego opisu przebiegu postępowania jednoznacznie wynika, że jest ono dotknięte przewlekłością, wskazuje na naruszenie zasady szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 k.p.a. i uzasadnia uwzględnienie skargi. Pomimo że organowi nie można formalnie zarzucić bezczynności, gdyż nie minął jeszcze termin załatwienia sprawy wyznaczony postanowieniem z dnia 6 czerwca 2014 r., to zarówno brak uzasadnienia wyznaczenia tak długich terminów zarówno w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2014 r., jak i z dnia 6 czerwca 2014 r., jak i wszystkie wyżej opisane czynności pozwalają na jednoznaczną ocenę, że postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu (okres 8,5 miesięcy pomiędzy zwrotem akt do PINB, a zawiadomieniem o oględzinach, które miały miejsce 10 miesięcy od zwrotu akt do PINB). Takie działanie organu I instancji w pełni spełnia cechy "przewlekłego prowadzenia postępowania" jako działania opieszałego, niesprawnego, nieskutecznego, czy wręcz nawet pozornego, które nie tylko nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy, ale je w sposób nieuzasadniony przedłuża. Postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy powinno wskazywać rzeczywistą i uzasadnioną przyczynę zwłoki, gdyż załatwienie sprawy musi być oparte na jasnych, racjonalnych podstawach gwarantujących skuteczną realizację obowiązku rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji we wskazanym nowym terminie. Wyłącznie takie zawiadomienie i wskazanie nowego terminu może być uznane za prawidłową realizację obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. W postanowieniu z dnia 6 czerwca 2014 r. nie wskazano żadnych okoliczności, które mogłyby w jakikolwiek sposób usprawiedliwić wyznaczenie aż tak długiego terminu na załatwienie sprawy. Nie uzasadniono ani wyznaczenia aż 6 miesięcznego terminu na przedłożenie trzech prostych dokumentów (zaświadczenia, oświadczenia oraz projektu budowlanego prostego i małego obiektu budowlanego), ani też kolejnego 2 miesięcznego terminu na ostateczne rozpoznanie i załatwienie sprawy. Nie uczyniono tego pomimo prowadzenia sprawy od 2007 roku, jasnych i wiążących wytycznych zawartych w wyroku WSA oraz pomimo prostego (a nie "skomplikowanego") charakteru sprawy przedmiotowej samowoli budowlanej. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego nowy termin załatwienia sprawy powinien być możliwie najkrótszy. Mając zatem na uwadze wszystkie ww. okoliczności sprawy, stwierdzić należy, że PINB w Z. nie miał podstaw do wyznaczenia tak odległego terminu załatwienia sprawy. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji. Stwierdzona przez Sąd przewlekłość postępowania we wskazanym przez skarżącą okresie rażąco narusza prawo (i to pomimo prowadzenia postępowania od ponad 7 lat, w tym ponad 5 lat po wyroku WSA w Krakowie). Z tego też względu Sąd uznał za zasadne wymierzyć organowi grzywnę w wysokości adekwatnej do stwierdzonych uchybień. Orzeczono zatem jak w pkt II i III sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.