II SAB/Kr 259/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 lipca 2020 r. I. zobowiązuje Gminę Wyznaniową Żydowską do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie wniosku w terminie 14 dni; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. C. wskazując, że działa jako Przewodniczący Żydowskiej Komisji Śledczej w dniu 29 lipca 2020 r. drogą mailową – powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej – zwrócił się do Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w Krakowie "w związku z prowadzoną kontrolą dotyczącą sposobu zabezpieczenia oraz konserwacji cmentarzy żydowskich i miejsc pochówku osób narodowości żydowskiej" o udzielenie informacji dotyczącej: 1. cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania Gminy; 2. wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na cele związane z cmentarzami żydowskimi, miejscami pochówku lub miejscami martyrologii narodu żydowskiego w latach 2000-2020 wraz ze wskazaniem kwot, realizowanego zadania, podmiotu realizującego oraz lokalizacji miejsc objętych taką opieką oraz źródła finansowania ze szczególnym uwzględnieniem środków publicznych w tym przekazanych przez samorządy, instytucje państwowe, organizacje pozarządowe oraz darowizny od osób fizycznych zarówno polskie jak i zagraniczne. Następnie w dniu 18 listopada 2020 r. (data nadania przesyłki na poczcie) W. C. - Przewodniczący Żydowskiej Komisji Śledczej wniósł (bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie) skargę na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w Krakowie w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 29 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, co stanowi naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4. ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w Krakowie dopuściła się bezczynności postępowania i bezczynność ta ma charakter rażący; 2. orzeczenie że Gmina Wyznaniowa Żydowska w Krakowie zobowiązana jest do udzielenia informacji publicznej w zakresie w jakim gospodaruje lub zarządza majątkiem pochodzącym ze źródeł publicznych bądź administruje przedmiotem użyteczności publicznej jakim jest m.in. cmentarz; 3. zobowiązanie Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w Krakowie do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia 29 lipca 2020 r.; 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; 5. zasądzenie grzywny oraz sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Gmina Wyznaniowa Żydowska w Krakowie wniosła o jej odrzucenie skargi Żydowskiej Komisji Śledczej reprezentowanej przez przewodniczącego adw. W. C. na podstawie art. 58 § 1 pkt. 5 p.p.s.a., a to wobec faktu, że podmiot ten nie jest ani osobą prawną, ani inną jednostką nieposiadającą osobowości prawnej, a w konsekwencji nie ma zdolności sądowej i procesowej. Ewentualnie wniesiono o oddalenie skargi wobec faktu, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w Krakowie w chwili jej złożenia nie pozostawała w zwłoce. Na wstępie zaznaczono, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w Krakowie nie wydała wobec wnioskodawcy decyzji odmawiającej udzielenia informacji, ponieważ Żydowska Komisja Śledcza nie jest ani osobą prawną, ani jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, a tym samym nie przysługuje jej status strony postępowania administracyjnego (art. 29 k.p.a.). Wobec powyższego skarga powinna być odrzucona z uwagi na brak zdolności sądowej strony. Dalej Gmina Wyznaniowa Żydowska argumentowała, że według utrwalonych poglądów orzecznictwa za informację publiczną uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. W świetle ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych, cmentarze mogą być komunalne bądź wyznaniowe. Zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych, a także ich prowadzenie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony (ust. 1), natomiast utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych (ust. 2). Zasadą wynikającą z tych przepisów jest rozdzielenie funkcji cmentarzy komunalnych i wyznaniowych. Na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. Jak wynika z informacji udostępnionych przez Miejski Zarząd Cmentarzy w Tarnowie administruje on czterema cmentarzami komunalnymi na terenie Gminy Miasta Tarnowa. Oznacza to poza wszelką wątpliwością, że na Gminę Wyznaniową Żydowską w Krakowie nie zostało przeniesione zadanie publiczne, jakim jest prowadzenie cmentarza, a w konsekwencji Gmina nie realizuje zadania publicznego i nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej w zakresie związanym z tym zadaniem. Warto podkreślić, że z powszechnie dostępnych informacji, udzielonych na stronie internetowej http://kirkut-tarnow.pl/komitet/ wprost wynika, że cmentarzem opiekuje się Komitet Opieki nad Zabytkami Kultury Żydowskiej w Tarnowie oraz że to ta organizacja pozyskała wspomniane przez stronę finansowanie. Na stronie internetowej Komitetu zamieszczone zostało sprawozdanie z jego działalności w 2019 roku, w którym szczegółowo opisana została realizacja projektu Renowacja zabytkowego cmentarza żydowskiego w Tarnowie. Dalej Gmina Wyznaniowa Żydowska wskazała, że ogólny charakter żądania strony, uniemożliwia udzielenie odpowiedzi. Powyższa informacja nie jest jedyną powszechnie znaną, spośród objętych zapytaniem z dnia 29 lipca 2020 r. Strona zwróciła się w pkt 1 z ogólnym zapytaniem o udzielenie informacji dotyczącej cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania Gminy. Zarówno na stronie internetowej Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w Krakowie, jak i na stronię internetowej Polin Wirtualny Sztetl wskazane zostały cmentarze, którymi opiekuje się Gminą oraz cmentarze, na których obecnie wykonywane są pochówki. Warto dodać, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w Krakowie obejmuje całą południowo - wschodnią część Polski, a co za tym idzie niemożliwe jest wnioskowane wskazanie wszystkich miejsc martyrologii narodu żydowskiego. Miejsca te w przeważającej większości nie są w żaden sposób administrowane przez Gminę, a definicję miejsca martyrologii narodu żydowskiego spełnia np. więzienie przy Montelupich, Obóz Pracy Przymusowej Baulager 15/XIV w Nowej Hucie, czy właściwie cały teren Getta w Krakowie. W świetle powyższego, w odniesieniu do wskazania miejsc pochówku i miejsc martyrologii narodu żydowskiego podanie skarżącego było tak ogólne, że nie było możliwe udzielenie na nie odpowiedzi. W konsekwencji w tym zakresie organ nie pozostaje bezczynny. Ponadto w ocenie organu, żądanie udzielenia informacji o cmentarzach, miejscach pochówku oraz miejscach martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania gminy jak również informacji o wysokości środków finansowych przeznaczonych przez gminę na cele związane z cmentarzami żydowskimi, miejscami pochówku lub miejscami martyrologii narodu żydowskiego w latach 2000 - 2020 wraz ze wskazaniem kwot, realizowanego zadania, podmiotu realizującego oraz lokalizacji miejsc objętych taką opieką oraz źródła finansowania ze szczególnym uwzględnieniem środków publicznych, w tym przekazanych przez samorządy, instytucje państwowe, organizacje pozarządowe oraz darowizny od osób fizycznych zarówno polskie jak i zagraniczne, stanowi żądanie udzielenia informacji przetworzonych, które nie zostało poparte przez stronę żadnym interesem publicznym. Obowiązek taki wynika natomiast z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy sformułowane przez stronę żądanie udzielenia informacji przetworzonej przez Gminę Wyznaniową Żydowską w Krakowie, która nie jest zobowiązana do udzielenia takiej informacji; jest całkowicie pozbawione podstawy przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie może obciążać Gminy. Wreszcie Gmina Wyznaniowa Żydowska podniosła, że skoro zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy Gmina Wyznaniowa Żydowska w Krakowie nie jest podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne; albowiem nie wykonuje władzy publicznej, ani oraz nie dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy, albowiem majątek Gminy jest majątkiem jej członków, a także nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów to nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych przez stronę informacji. Na wezwanie referendarza sądowego, w zakreślonym 7-dniowym terminie skarżący W. C. sprecyzował, że w przedmiotowej sprawie działa w imieniu własnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r., sygn. II SAB/Kr 4/21 oddalił skargę przyjmując, że "żądanie informacji dotyczących cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania Gminy oraz wysokości środków finansowych przeznaczanych na ten cel, ze szczególnym uwzględnieniem środków publicznych w tym przekazanych przez samorządy zostało skierowane do podmiotu, który nie jest w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązany do rozpatrzenia wniosku. W konsekwencji brak podjęcia przez Gminę działań zmierzających do rozpoznania wniosku zgodnie z ww. przepisami nie może być rozważany w kategoriach bezczynności podlegającej kontroli sądowej". Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W. C. wniesionej od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2023 r., sygn. III OSK 7674/21 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Mając na uwadze, że obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku wchodzi w zakres zadań publicznych, nie sposób nie zauważyć, że zadania takie częściowo i pośrednio realizują gminy wyznaniowe żydowskie. (...) O ile zatem zadaniem publicznym nie jest zakładanie, rozszerzanie i utrzymywanie cmentarzy wyznaniowych, o tyle do zadań publicznych ustawowo wskazanych podmiotów należy realizowanie na takich cmentarzach publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku. Niewątpliwie do celów państwa należy poszanowanie i ochrona godności człowieka (art. 30 Konstytucji RP) a normatywnym zobowiązaniem do realizacji tego celu wobec osób zmarłych i osób im bliskich jest zobowiązanie ustawowo wskazanych podmiotów do zagwarantowania prawa do godnego pochówku. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych. W zakresie ustawowego obowiązku realizowania prawa do godnego pochówku na cmentarzu żydowskim (wyznaniowym), w prawnie określonych sytuacjach, podmiotem zobowiązanym do wykonywania tego rodzaju zadania publicznego jest zatem gmina wyznaniowa żydowska. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. W konsekwencji obowiązkiem gminy wyznaniowej żydowskiej jest zrealizowanie prawa podmiotowego do informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p.) poprzez udostępnianie informacji publicznej, tj. informacji o zarządzie cmentarza (tj. zarządzaniu cmentarzem) w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), czyli w realiach niniejszej sprawy w zakresie, w jakim obowiązana jest ona do umożliwienia realizowania na cmentarzu wyznaniowym prawa do godnego pochówku." Ponadto NSA zakwestionował inne ustalenie zawarte w uzasadnieniu WSA w Krakowie: "Sąd I instancji, przywołując stanowisko Gminy wyrażone w odpowiedzi na skargę, błędnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że majątek gminy wyznaniowej żydowskiej (w tym m.in. cmentarz wyznaniowy) stanowi własność jej członków. Zakres podmiotowy art. 22 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje żydowskie osoby prawne wymienione w art. 5 ustawy, a więc istniejące gminy wyznaniowe żydowskie oraz Związek Gmin Wyznaniowych Żydowskich, nie zaś jak błędnie przyjął Sąd I instancji ich członków. Natomiast realizacja ich uprawnień, tj. m.in. nabywanie, zbywanie, posiadanie, użytkowanie ruchomości i nieruchomości oraz nabywanie i zbywanie innych praw majątkowych i swobodne gospodarowanie swoim majątkiem w sprawach majątkowych, odbywa się zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa dotyczącymi osób prawnych (tak: A. Czohara [w:] T. J. Zieliński, A. Czohara, Ustawa o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Polsce. Komentarz, Warszawa 2012, art. 22). Zarzuty naruszenia art. 22 ust. 1 i art. 24 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych okazały się zatem uzasadnione. " Wreszcie NSA przesądził, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy finansach publicznych w związku z art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o działalności organizacji pożytku publicznego i o wolontariacie nie mógł odnieść skutku. Będąc związanym powyższą wykładnią prawa, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę przyjął, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w Krakowie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym wnioskiem. Z tego względu w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano Gminę Wyznaniową Żydowską do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie wniosku w terminie 14 dni. Termin ten wynika z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin ten liczy się od dnia doręczenia organowi akt. Jednocześnie podkreślić trzeba, że na obecnym etapie postępowania tj. rozpoznając skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej Sąd nie jest władny do wskazania sposobu załatwienia wniosku, ani też do rozstrzygnięcia, czy żądane informacje stanowią informacje przetworzone w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zakresie podnoszonych w odpowiedzi na skargę argumentów, jakoby ogólny charakter żądania strony uniemożliwiał udzielenie odpowiedzi należy wyjaśnić, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku. Nie ma jednak racji Gmina Wyznaniowa Żydowska w Krakowie twierdząc, że z uwagi na ogólność zapytania w zakresie wskazania miejsc pochówku i miejsc martyrologii narodu żydowskiego podanie skarżącego było tak ogólne organ nie pozostaje bezczynny. Z uwagi na niezałatwienie wniosku w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd stwierdził w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie w tym samym punkcie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Już z samego faktu, że rozpoznając niniejszą skargę po raz pierwszy Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na bezczynność i dopiero kontrola instancyjna tego wyroku wskazała na prawidłową wykładnię przepisów wynika, że sprawa ta była skomplikowana. Skoro zatem ten sam stan faktyczny został odmiennie oceniony przez sąd administracyjny pierwszej i drugiej instancji, to nie sposób zarzucić Gminie Wyznaniowej Żydowskiej w Krakowie, że oceniła wniosek W. C. jako bezzasadny. Nie sposób przyjąć, że jej brak aktywności wynikał ze złej woli i z chęci zablokowania dostępu do informacji publicznej. Gmina mogła pozostawać w usprawiedliwionym błędnym przekonaniu, że faktycznie nie jest podmiotem, do którego stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W pkt III wyroku Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie tj. co do zasądzenia grzywny i sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Za takim rozstrzygnięciem przemawiały te same okoliczności, co za przyjęciem braku rażącego prawa przy ocenie charakteru bezczynności tj. przede wszystkim skomplikowany charakter sprawy i nieoczywistość oceny wniosku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Sąd zasądził kwotę 100 zł wniesioną przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.