II SAB/Kr 266/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi L. W. i W. W. na bezczynność "T" S.A. w K. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S.A. w K. do wydania w terminie 7 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżących L. W. i W. W. z dnia 13 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza "T" S.A. w K. grzywnę w wysokości 100 zł (sto złotych); IV. zasądza od "T" S.A. w K. na rzecz skarżących L. W. i W. W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący Ł.W. i W.M.W. w dniu 10 września 2013 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność przedsiębiorstwa A. S.A w K. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 czerwca 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący domagali się stwierdzenia bezczynności wyżej wymienionej spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w dniu 13 czerwca 2012 r. wystąpili do A. S.A. w K. o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych. W odpowiedzi spółka wystosowała pismo z dnia 9 lipca 2012 r. w którym poinformowała, że jest zainteresowana uregulowaniem stanu prawnego urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na nieruchomości. skarżących. Pismem z dnia 10 maja 2013 r. zwrócono się z ponownym wnioskiem o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury energetycznej. W piśmie z dnia 27 czerwca 2013 r. spółka nadal nie ustosunkowała się do ww. wniosku. W piśmie z dnia 30 lipca 2013 r. skarżący po raz kolejny wnieśli o udostępnienie kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych oraz innych dokumentów, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy oraz ewentualnej modernizacji linii energetycznych znajdujących się na ich nieruchomości. W piśmie z dnia 5 września 2013 r. spółka podniosła, że nie może udostępnić żądanej informacji ponieważ, jej zdaniem, dokumentacja techniczna i eksploatacyjna nie jest informacją publiczną, a "dane o sieci dystrybucyjnej jako takie, stanowią informacje sensytywne i podlegają ochronie". Skarżący podnieśli, że żądanie udostępnienia dokumentów stanowiących podstawę budowy, posadowienia i modernizacji linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy, której do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali. Nie otrzymali także rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej , czy też o umorzeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę A. S.A. w K. wniosła o oddalenie skargi podnosząc brak podstaw prawnych do zastosowania wobec przedsiębiorstwa energetycznego obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem spółki nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej ponieważ żądana informacja nie ma takiego charakteru w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, a spółka nie należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wskazanych w art. 4 ustawy, w szczególności w ust. 1 pkt 5, gdyż nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. W ocenie spółki udostępnienie żądanych informacji może zagrażać jej interesom, co uzasadnia uznanie tego typu informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 § 2 art. 3 ppsa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", wniesienie skargi na bezczynność organów jest możliwe w wypadkach przewidzianych w pkt 1- 4, czyli skarga ta przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 - 3) oraz w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy w prawem przewidzianym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność, ale ich brak w sytuacji gdy organ był zobowiązany do podjęcia określonej czynności lub wydania aktu w odpowiednim terminie. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Sporna w niniejszej sprawie była zarówno ocena, czy żądana przez skarżących informacja ma charakter informacji publicznej, jak również, czy ww. spółka prawa handlowego ma obowiązek udzielenia informacji publicznej. Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była już wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Sąd podzielając pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. podziela też pogląd, że nie tylko w zakresie w jakim przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego realizuje ono zadania publiczne. Jak wskazał NSA "obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie mieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Zawsze więc gdy przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w ww. przepisie, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy nie mieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne ale jedynie wówczas, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócili się z wnioskiem z dnia 13 września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej miało obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie. Podkreślić w tym miejscu należy, że żądanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawarte w ww. piśmie skarżących wyrażone zostało w sposób konkretny i jednoznaczny. W ocenie Sądu żądane dokumenty mają charakter informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i stanowią ją nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez dany podmiot, lecz również te, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Niewątpliwie decyzje i dokumenty dotyczących budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, LEX nr 516697, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Go 595/07, LEX nr 459987). Wniosek skarżących z dnia 13 września 2012 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Postępowanie to zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższe oznacza, że A. dystrybucja S.A. w K. powinna zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu spółki – udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Ponieważ spółka do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 13 września 2012 r. (kilkakrotnie ponawianym przez skarżących) w żadnej z prawem przewidzianych form należy stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegającego na udostępnieniu kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I – III sentencji na podstawie art. 149 § 1 i § 2 ppsa, przy czym Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie prawa należy uznać, w ocenie Sądu, długotrwałość prowadzenia postępowania (1,5 roku) oraz brak jakiejkolwiek aktywności spółki i to pomimo znanego i utrwalonego już stanowiska sądów administracyjnych w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne". Ponadto NSA w wyroku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt l OSK 831/13 stwierdził, że bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a, powinno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 149 i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.