II SAB/Kr 267/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2024 r. skargi J. M. na bezczynność Starosty Olkuskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z 21 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie załatwienia wniosku skarżącego z 21 września 2023 r.; 2. stwierdza, że Starosta Olkuski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty Olkuskiego na rzecz J. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. M. (dalej: skarżący) jest bezczynność Starosty Olkuskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z 21 września 2023 r. o udostepnienie informacji publicznej. Skarżący mailem z 21 września 2023 r. wystąpił na adres mailowy starostwa powiatowego w Olkuszu o przesłanie zwrotnie mailem lub udostępnienie do pobrania elektronicznej wersji (w tym skanu lub fotografii) projektu organizacji ruchu dla drogi 1068K. W odpowiedzi pismem z 5 października 2023 r. Dyrektor Zarządu Drogowego w Olkuszu zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie wniosku w terminie 14 dni od odebrania pisma, poprzez wskazanie czy wniosek dotyczy konkretnej miejscowości czy konkretnego odcinka drogi, z uwagi na fakt, że droga powiatowa nr 1068K przebiega przez kilka miejscowości na długości prawie 8 km, gdzie obowiązuje kilkanaście projektów stałej organizacji ruchu. Organ poinformował skarżącego, że w związku z koniecznością wyjaśnienia treści wniosku nie jest możliwe udostępnienie informacji w terminie 14 dni do daty złożenia wniosku. Organ wskazał, że informacja zostanie udostępniona do 10 listopada 2023 r. Pismem z 9 października 2023 r. skarżący odpowiedział, że nie występował do Zarządu Drogowego z wnioskiem o informację o przedmiotowej drodze i zapytał skąd pozyskano jego dane osobowe. W odpowiedzi pismem z 25 października 2023 r. skierowanym do skarżącego drogą mailową 27 października 2023 r. organ wyjaśnił, że Dyrektor Zarządu Drogowego w Olkuszu jest upoważniony do załatwiania w imieniu Starosty Olkuskiego spraw w zakresie zarządzania ruchem. Z kolei 6 listopada 2023 r. skarżący poinformował organ, że wniosek był konkretny i precyzyjny, a skarżący nie znajduje podstaw do akceptowania próby ograniczenia jego zakresu. Pismem z 12 listopada 2023 r. drogą e-puap skarżący wniósł skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 5 października 2023 r. W terminie wynikającym z przepisów, jak i do dnia sporządzenia skargi Starosta Powiatu Olkuskiego nie udostępnił informacji. Projekt organizacji ruchu stanowi informację publiczną, a nawet jest akademickim przykładem takiej informacji, istotnej dla większości obywateli poruszających się po drogach. Bezspornie również Starosta jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Dalej, pismem z 13 listopada 2023 r. organ poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność wykonania dokumentacji zdjęciowej obszernego materiału, informacja zostanie udostępniona do 20 listopada 2023 r. Pismem z 16 listopada 2023 r. organ przesłał skarżącemu link do dokumentacji fotograficznej przedmiotowych projektów. W odpowiedzi z 8 grudnia 2023 r. na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, względnie o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego. Wskazał, że wniosek zgodnie z kompetencjami został przesłany do jednostki organizacyjnej Powiatu Olkuskiego jakim jest Zarząd Drogowy w Olkuszu. Choć informacja nie została udzielona w terminie 14 dni, czyli w terminie, określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.), to zgodnie z art. 13 ust. 2 tejże ustawy skarżący był informowany o przyczynach nieudzielania informacji we wskazanym wyżej terminie i był mu wskazany termin planowanego udzielenia informacji. Jednocześnie od złożenia wniosku do dnia przekazania informacji nie minął okres dłuższy niż 2 miesiące, czyli nie został przekroczony maksymalny okres na udostępnienie informacji, określony w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Na termin udzielenia informacji miała wpływ mało precyzyjna treść żądania zawartego we wniosku, gdyż wnioskodawca wniósł o udostępnienie jednego projektu organizacji ruchu, podczas gdy projektów organizacji ruchu dla wskazanego przez skarżącego odcinka drogi jest kilkanaście. Organ mając na uwadze powyższe podjął działania mające na celu sprecyzowania wniosku. Było to podyktowane domniemaniem, że w istocie skarżący nie ma wiedzy o ilości projektów organizacji ruchu dla danej drogi i jego zainteresowaniem jest objęty konkretny odcinek drogi, a sprecyzowanie wniosku pozwoliłoby nie przekazywać skarżącemu znacznej ilości niepożądanych w istocie przez niego informacji, co utrudniłoby mu jedynie zapoznanie się z tymi dla niego istotnymi. Ponadto organ również miał na uwadze ograniczenie do niezbędnego nakładu pracy pracowników organu, generowanego udostępnianiem informacji, co odbywa się kosztem wykonywania ich podstawowych obowiązków. Na termin udzielenia informacji miało też wpływ trwające ponad miesiąc oczekiwanie na udzielenie odpowiedzi na wezwanie przez skarżącego. Należy podkreślić, że organ po uzyskaniu wyjaśnień ze strony skarżącego niezwłocznie udzielił informacji skarżącemu tj. w ciągu 9 dni od udzielenia przez niego wyjaśnień. Jednocześnie organ podkreślił, że po wniesieniu skargi rozpatrzył w całości wniosek skarżącego i udzielił informacji publicznej w żądanym przedmiocie. Z kolei pismem z 6 stycznia 2024 r. skarżący wskazał, że odnośnie do sposobu formułowania wniosku kilkakrotnie wypowiadały się już sądy administracyjne, obalając argumenty organów co do braku precyzji wniosku. W tym przypadku nie było podstaw do wydłużenia okresu załatwienia wniosku. Skoro organ sam sobie ustalił nowy termin załatwienia sprawy, to winien być przygotowany na różne scenariusze i w tym terminie (do 10 listopada włącznie) powinien podjąć kolejne działania zgodnie z u.d.i.p. Skarżący podkreślił, że organ zadeklarował iż do tego wydłużonego terminu informacja zostanie udostępniona. Już na tym etapie organ zakładał pełne udostępnienie informacji. Skoro pomimo wydłużonego terminu organ nie podjął działań, to od północy 11 listopada popadł w bezczynność. Skarga z 12 listopada 2023 r. została doręczona w okresie trwania tej bezczynności. W przypadku korespondencji kierowanej przez e-puap o momencie dostarczenia decyduje data i czas wygenerowania Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia. Tak więc dalsze działania z 13 listopada 2023 r. były już reakcją na skargę i nie mają wpływu na jej zasadność. Skarżący potwierdził finalne udostępnienie informacji. Zmodyfikował żądania skargi i wskazał, że domaga się stwierdzenia bezczynności na dzień przekazania skargi, bez rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a). W myśl art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W niniejszej sprawie wskazany w skardze organ jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co nie budziło wątpliwości stron. Nie było również przedmiotem sporu między stronami, że charakter wnioskowanych przez skarżącego informacji każe zakwalifikować je jako informację publiczną. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 115/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/21, wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 215/21). W realiach kontrolowanej sprawy należy zwrócić uwagę na instytucję przedłużenia terminu udostępnienia informacji. Instytucja ta, nawiązująca do art. 36 § 1 K.p.a., została przewidziana przez ustawodawcę w u.d.i.p. W cytowanym wyżej art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazano jakichkolwiek kryteriów stanowiących jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne, a jakie za niedopuszczalne. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wspomniana regulacja ma na celu poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach przedłużenia terminu rozpoznania wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. IV SAB/Wr 170/23). W niniejszej sprawie organ w ustawowym czternastodniowym terminie (5 października 2023 r., tj. czternastego dnia od złożenia wniosku z 21 września 2023 r.) udzielił skarżącemu informacji o przedłużeniu do 10 listopada 2023 r. terminu rozpoznania jego wniosku. Organ zaznaczył jednocześnie, że dane zostaną udostępnione. Nie sposób uznać, że przedłużenie terminu odpowiedzi na wniosek miało charakter "automatyczny", skoro organ wyjaśnił skarżącemu w tym samym piśmie powód przedłużenia terminu, czyli pożądane przez organ wyjaśnienie zakresu wniosku, w kontekście użycia przez wnioskodawcę słowa "projekt" (w liczbie pojedynczej) a obowiązywaniem w rzeczywistości kilkunastu projektów dla wskazanej drogi. Zdaniem Sądu organ wypełnił wszystkie przesłanki uregulowane w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – powiadomienia dokonał w czternastodniowym terminie, wskazał powody opóźnienia, a wyznaczony termin, w jakim organ miał udostępnić informację, nie był dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (termin dwumiesięczny upływał 21 listopada 2023 r.). W związku z powyższym organ w powyższym zakresie działał na podstawie i w granicach prawa. Natomiast kluczowe dla rozstrzygnięcia skargi jest to, że organ nie dotrzymał wyznaczonego przez siebie terminu. Do 10 listopada 2023 r., czyli do daty wyznaczonej przez sam organ, organ ani nie udostępnił informacji, ani nie przedłużył kolejny raz terminu na jej udostępnienie. Tym samym od 11 listopada 2023 r. organ popadł w bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącego. Przedłużenie terminu dopiero 13 listopada 2023 r. nie mogło być skuteczne. Jak podkreśla się w orzecznictwie, przedłużeniu może ulec termin, który jeszcze nie upłynął. W przeciwnym wypadku, gdy termin zakończył bieg, nie ma już czego przedłużać, gdyż z bezskutecznym upływem terminu nastąpił już stan bezczynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 marca 2021 r., II SAB/Gl 210/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2024 r., II GSK 268/23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2023 r., II GSK 181/23). Okres bezczynności organu zakończył się 16 listopada 2023 r. udostępnieniem informacji. Skarga do sądu administracyjnego została wniesiona 12 listopada 2023 r. (za pośrednictwem e-puap, k. 31 akt sądowych). Jak bowiem stanowi art. 82 § 5 P.p.s.a., datą wniesienia pisma w formie dokumentu elektronicznego jest określona w urzędowym poświadczeniu odbioru data wprowadzenia pisma do systemu teleinformatycznego sądu lub właściwego organu. Skarga została wniesiona zatem w trakcie trwania bezczynności organu. Tym samym należało stwierdzić bezczynność organu, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba przypomnieć, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, a także w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie okresu pozostawania przez organ w bezczynności (11-16 listopada 2023 r., czyli sześć dni) można uznać za nieznaczny. Ponadto dla dokonanej przez Sąd oceny charakteru bezczynności organu znaczenie miała podjęta przez organ próba przedłużenia terminu udostępnienia informacji do dwóch miesięcy od złożenia wniosku. Brak lekceważenia skarżącego potwierdza również okoliczność, że ostatecznie żądane informacje zostały skarżącemu udostępnione. Skoro zaś po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie nastąpiło załatwienie wniosku skarżącego przez udostępnienie żądanych informacji, musiało to skutkować umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, o czym Sąd orzekł w punkcie 1. sentencji wyroku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. O kosztach Sąd orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku, działając na postawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postepowania składa się kwota 100 zł uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi (k. 21 akt sądowych).