II SAB/Kr 28/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A.P. na bezczynność Wojewody [ ] I. zobowiązuje Wojewodę [ ] do wydania w terminie jednego miesiąca aktu administracyjnego w sprawie dotyczącej realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej znak [ ] zasądza od Wojewody [ ] na rzecz skarżącego A.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi A.P. z dnia 20 marca 2009 roku na bezczynność Wojewody w sprawie przyznania rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący domagał się zobowiązania organu administracji publicznej do załatwienia sprawy w terminie dwóch tygodni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to : art. 35§ 3 k.p.a. - poprzez nie załatwienie sprawy w terminie; art. 36§ 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie skutecznego poinformowania go o przyczynach zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy; art. 8 w związku z art. 12 k.p.a. - polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu i nieuzasadnionym przewlekaniu postępowania bez merytorycznego usprawiedliwienia; art. 35 § 2 k.p.a. - poprzez niezałatwienie sprawy w terminie miesięcznym. Uzasadniając powyższe skarżący wskazał, że wniosek o rekompensatę złożył 7 grudnia 1990 roku w ówczesnym Urzędzie Rejonowym w K. Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2005 roku sprawa została przekazana Wojewodzie . W dniu 26 lutego 2008 roku przedłożył wszystkie dokumenty, wymagane ustawą z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a mimo to, pismem z dnia 6 marca 2008 roku został wezwany do dostarczenia oświadczeń świadków, złożonych przed konsulem, ponieważ organ uznał oświadczenia, złożone przed notariuszem, za niewystarczające. Kolejnym pismem z tego samego dnia skarżący został zawiadomiony, że wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień 6 grudnia 2008 roku. W dniu 3 października 2008 roku przedłożył żądane oświadczenia w nakazanej formie. W dniu 10 grudnia 2008 roku otrzymał pismo informujące, że sprawa zostanie załatwiona do 3 kwietnia 2009 roku oraz wzywające do przedłożenia dokumentów archiwalnych poświadczających, że osoby uprawnione do rekompensaty lub ich następcy prawni otrzymali z tego tytułu rekompensatę i przekazania informacji, czy jego spadkobiercy otrzymali ekwiwalent za mienie pozostawione we wsi O. , a także do dołączenia uwierzytelnionej notarialnie kserokopii dowodu osobistego R.G.-P . W tym kontekście skarżący podnosił, że brak jest jakichkolwiek merytorycznych podstaw niezałatwienia sprawy po dniu 3 października 2008 roku, wówczas bowiem przedłożył wszystkie żądane dokumenty. W szczególności, oświadczenie o stanie realizacji prawa do rekompensaty przedłożył już 26 lutego 2008 roku, więc wzywanie go do powtórnego złożenia tego samego oświadczenia jest nieuzasadnione. Z tych samych względów brak podstaw do domagania się odszukania dokumentów archiwalnych oraz przekazania informacji o rekompensatach osób uprawnionych, skoro złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej w tym zakresie. Ustawa w sposób enumeratywny wymienia załączniki do wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty. Nie nakłada ona obowiązku odszukania dokumentów archiwalnych, zatem żądanie ich jest bezprawne. Brak również oparcia w przepisach dla żądania przedłożenia uwierzytelnionej kserokopii dowodu osobistego R.G. -P. , skoro wskazała ona skarżącego jako osobę uprawnioną do rekompensaty. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że organ nie wezwał do uzupełnienia tych braków przy pierwszej możliwej okazji, co wydaje się dążeniem do bezprawnego przewlekania postępowania, a żądanie dodatkowych dokumentów ma na celu stworzenie pozorów zasadności wyznaczania nowych terminów w sytuacji, gdy cały materiał dowodowy niezbędny do załatwienia sprawy został już zgromadzony. Ponadto, pismo z dnia 3 grudnia 2008 roku zostało wysłane 8 grudnia 2008 roku, a doręczone jeszcze później, zatem już po dniu, w którym według poprzednio wyznaczonego terminu sprawa winna zostać zakończona i jako takie jest bezskuteczne. A.P. zaznaczył też, że w dniu 8 stycznia 2009 roku wysłał do Ministra Skarbu Państwa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, stosownie do art. 36 k.p.a., przy czym pismo to do dnia wniesienia skargi pozostało bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Domagając się takiego rozstrzygnięcia wyjaśniał, że sprawy związane z roszczeniami wynikającymi z ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej mają skomplikowany charakter, co wynika z konieczności wyczerpującego rozpatrzenia i zebrania materiału dowodowego, pozwalającego na jednoznaczne określenie okoliczności faktycznych i prawnych. Realizacja procedury związanej z prawem do rekompensaty wymaga złożenia wniosku wraz kompletem załączników, a przedłożone dane podlegają weryfikacji zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Konieczne zatem było wystąpienie o odszukanie materiałów archiwalnych oraz informacji, czy właściciele mienia oraz ich następcy otrzymali ekwiwalent od Skarbu Państwa. Zasada oficjalności postępowania administracyjnego nie wyklucza nałożenia na stronę ciężaru dowodowego w zakresie, w jakim z określonego faktu wywodzi skutki prawne. W przypadku konieczności uzupełnienia danych, obowiązkiem organu jest wezwanie w tym zakresie strony. Terminu uzupełnienia dokumentacji przez wnioskodawcę nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Odnoście wezwania do przedłożenia uwierzytelnionej kserokopii dowodu osobistego R.G.-P. , Wojewoda wyjaśniał nadto, że ustawa wprost wymienia jako dowody wydane przez władze polskie dokumenty świadczących o posiadaniu obywatelstwa polskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawę dokonania kontroli przedmiotowego postępowania administracyjnego stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana jako p.p.s.a.). Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że przed wniesieniem skargi A.P. spełnił wymóg formalny wynikający z art. 52 § 1 - 2 p.p.s.a. , składając za pośrednictwem Wojewody do Ministra Skarbu zażalenie z dnia 9 stycznia 2009 roku na bezczynność organu pierwszej instancji ( art. 37 §1 k.p.a. ). Zważyć należy nadto, że do daty wyrokowania nie wystąpiły w sprawie przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi wynikające z wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Strony nie twierdziły także by rozpoznano zażalenie skarżącego na bezczynność organu pierwszej instancji z dnia 9 stycznia 2009 roku, przy czym kontrola terminowości jego rozpatrzenia przekracza granice niniejszej sprawy. Artykuł 35 k.p.a. stanowi : § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 4. Organy wyższego stopnia mogą określać rodzaje spraw, które załatwiane są w terminach krótszych niż określone w § 3. § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywą , w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części tj. w § 2 i § 3 wprowadzono zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się trafnie, że sformułowanie zawarte w art. 35 §1 k.p.a. oznacza , że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia ( komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie , ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności kończącej postępowanie. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 p.p.s.a . do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może, jednak określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunku wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem. Skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej bezzasadności. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm. - zwana dalej ustawą o realizacji prawa do rekompensaty ). Zawiera ona zarówno przepisy o charakterze materialnoprawnym, jaki i proceduralnym, stanowiące lex spacjalis w stosunku do zasad ogólnych normowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Przykładem tych ostatnich regulacji są przepisy art. 6 - 10 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Brak w tej ustawie przepisów szczególnych w zakresie terminów załatwiania spraw, poza ustalonym na korzyść strony sześciomięsięcznym terminem dla przedłożenia dowodów stanowiących załączniki do wniosku. Przerzucenie na wnioskodawcę ciężaru udowodnienia istotnych w sprawie okoliczności nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od realizacji zasad określonych w art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. Okoliczności dotyczące przebiegu postępowania w przedmiotowej sprawie w świetle stanowisko stron są w istocie bezsporne, zaś znajdują pełne odzwierciedlenie w przedstawionych aktach administracyjnych. Uwzględnienie czynności podejmowanych po dacie przekazania sprawy Wojewodzie zgodnie z właściwością postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2005 roku wskazuje już w tej fazie na bezczynność organu pierwszej instancji. Organ ten nie podejmował bowiem żadnych czynności w poprzednim stanie prawnym, zaś wezwanie w trybie art. 64 § 1 - 2 k.p.a. skierował do wnioskodawcy dopiero w piśmie z dnia 12 października 2007 roku, tj. po upływie 3 miesięcy od wejścia w życie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty dnia 8 lipca 2007 roku. Wnioskodawca przedłożył żądane w wezwaniu z daty 12 października 2007 roku dokumenty w dniu 26 lutego 2008 roku, tj. przed upływem szcześciomięciecznego terminu do ich złożenia. Powyższe skutkowało podjęciem czynności dnia 6 marca 2008 roku, polegających na zawiadomieniu wnioskodawcy o wszczęciu postępowania, zażądaniu uzupełnienia oświadczeń świadków wymienionych już w poprzednim wezwaniu oraz wydaniem postanowienia w trybie art. 35 §3 k.p.a., w którym termin rozpatrzenia sprawy wyznaczono na dzień 6 grudnia 2008 roku. W ponownym wezwaniu, pomimo takiej możliwości nie żądano jednak uwierzytelnionej notarialnie kserokopii dowodu osobistego R.G.-P. Przekracza kognicję Sądu w niniejszej sprawie wypowiadanie się w kwestii zasadności uznania przez organ pierwszej instancji, że dołączone przez wnioskodawcę na wezwanie z dnia 12 października 2007 roku oświadczenia świadków złożone przed notariuszem państwa obcego, nie spełniają wymogów przewidzianych w art. 6 ust. 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, względnie żądania uwierzytelnionej notarialnie kserokopii dowodu osobistego R.G.-P. Wskazana materia jest bowiem związana integralnie z oceną dowodów oraz merytorycznym rozstrzyganiem, stąd dokonywana aktualnie ocena może ograniczać się jedynie do wskazania, że przedmiotowe dokumenty świetle przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty mają związek z przedmiotem postępowania. Zaważyć należy jednak, że w wezwaniu z dnia z dnia 12 października 2007 roku organ pierwszej instancji nie zawarł dodatkowych pouczeń w trybie art. 9 k.p.a., umożliwiających stronie prawidłowe wykonania ciążących nań obowiązków w kwestii czynności notarialnych, którą to informację wystosował do wnioskodawcy uzyskał dopiero w piśmie z dnia 6 marca 2008 roku. Skoro właściwa forma dokumentów miała istotne znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy, brak wyczerpującego pouczenia w wezwaniu z dnia z dnia 12 października 2007 roku nie obciąża strony, stanowi o nieprawidłowych działaniu organu pierwszej instancji i ma wpływ na negatywną ocenę sprawności postępowania. Uwzględniając dalej zgromadzony w aktach ówcześnie materiał dowodowy należy uznać, że już od dnia 27 lutego 2008 roku, organ pierwszej instancji posiadał wszelkie konkretne dane umożliwiające podejmowania z urzędu czynności służących weryfikacji dowodów złożonych przez wnioskodawcę, względnie poszukiwania dalszych - stosownie do zasad z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. Czynności takich jednakże nie podejmował oraz nie wezwał skarżącego przedłożenie uwierzytelnionej notarialnie kserokopii dowodu osobistego R.G.-P.. Wymagane wezwaniem z dnia 6 marca 2008 roku dokumenty wnioskodawca przedstawił zatem w dniu 3 października 2008 roku, co w sytuacji prawidłowego działania organu od momentu wszczęcia postępowania, winno skutkować wydaniem stosownego aktu administracyjnego niezwłocznie po tej dacie. Dopiero w dniu 3 grudnia 2008 roku organ pierwszej instancji podjął z urzędu czynności zmierzającego do poszukiwania dowodów innych niż wymagane wprost w ustawie o prawie do rekompensaty oraz wzywał wnioskodawcę o dołączenie uwierzytelnionej notarialnie kserokopii dowodu osobistego R.G.-P. , zaś takie działanie jest równoznaczne z występującą po raz kolejny bezczynnością organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, w której pozostawał także w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze, uznając zarzuty skargi za zasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 §1 p.p.s.a.