II SAB/Kr 28/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w L. P.D. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie. Prokurator Prokuratury Rejonowej w L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie nierozpatrzenia sprzeciwu od ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 12 listopada 2002 r. znak [...] . W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia 12 listopada 2002 r. znak [...] Wójt Gminy Ł. wyraził J.I. i A.I. zgodę na podłączenie do nieruchomości urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz poinformował o należności za ww. podłączenie w kwocie 700 zł. Pismem z dnia 6 grudnia 2013 r. znak [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej w L. , działając na podstawie art. 184 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), wniósł sprzeciw od wyżej opisanej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Wójta Gminy Ł. została wydana bez podstawy prawnej, bowiem wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 851/10 stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Ł. nr [...] z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie ustalenia odpłatności za podłączenie się do urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych, w oparciu o którą wydano decyzję z dnia 12 listopada 2002 r. znak [...] . Pismem z dnia 28 marca 2014 r. znak [...] Prokurator Rejonowy w L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie nierozpatrzenia sprzeciwu od ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 12 listopada 2002 r. znak [...] . W uzasadnieniu podał, że określony w art. 185 § 1 K.p.a., trzydziestodniowy termin rozpatrzenia i załatwienia sprzeciwu prokuratorskiego ma wymiar szczególny w stosunku do terminów załatwienia sprawy, określonych w art. 35 K.p.a. W każdym zaś razie, niezałatwienie sprzeciwu w terminie nakłada na organ administracji obowiązek sygnalizacji, o którym mowa w art. 36 K.p.a. Nadto strona skarżąca podniosła, z powołaniem się na ugruntowane orzecznictwo, że prokurator wnoszący sprzeciw, który nie brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie jest zobligowany do wyczerpania środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2015 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 12 listopada 2002 r. znak [...] , w wyniku czego wydało w dniu 24 lutego 2015 r. decyzję znak [...] , którą stwierdził nieważność ww. decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na fakt, że sprawa, której dotyczy zarzut bezczynności została już rozpatrzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa); po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania przewlekłości oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać bezczynność. Skarga w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalna, bowiem postępowanie inicjowane sprzeciwem Prokuratora powinno się zakończyć wydaniem decyzji, a sama skarga nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem trybu "przedskargowego". Prokurator, stosownie do przepisu art. 52 § 1 ppsa, zwolniony jest co do zasady z obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Zwolnienie to nie dotyczy jednak spraw, w których prokurator już w toku postepowania administracyjnego uzyskał prawa strony. W uchwale składu 7 Sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 6/05 stwierdzono, że obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), a obecnie w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym (ONSAiWSA 2006/3/68). Do tej zacytowanej uchwały odwołał się błędnie prokurator składając skargę na bezczynność organu bez uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa. W kontekście okoliczności rozpatrywanej sprawy zwolnienie, o którym mowa w art. 52 § 1 ppsa dotyczyć mogłoby ewentualnej skargi prokuratora na decyzję z dnia 1 sierpnia 2001 r. W postępowaniu administracyjnym zakończonym tą decyzją Prokurator bowiem rzeczywiście nie brał udziału. Przedmiotem obecnej jednak skargi jest bezczynność organu w załatwieniu sprzeciwu Prokuratora od decyzji z dnia 1 sierpnia 2001 r. Należy więc ustalić, czy wniesienie sprzeciwu oznaczało wszczęcie postępowania i czy w tym postępowaniu brał udział Prokurator. Pozytywna odpowiedź na te pytania musiałaby prowadzić do odrzucenia skargi jako wniesionej bez wyczerpania wymaganego trybu. Zgodnie z art. 186 kpa w przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji publicznej wszczyna w sprawie postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony. Wynika stąd, że pomiędzy wniesieniem sprzeciwu, a wszczęciem przez organ odpowiedniego postępowania administracyjnego z urzędu (co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło postanowieniem z dnia 5 lutego 2015 r.) istnieje stan sprawy, który nie jest jeszcze zasadniczym postępowaniem administracyjnym, ale też nie jest już stanem obojętnym procesowo. Jest oczywiste, że już na tym etapie muszą przysługiwać środki służące przeciwdziałaniu opieszałości organu w podjęciu stosownych czynności proceduralnych. Skoro jednak inicjatywa Prokuratora nie spowodowała wszczęcia postępowania, to uznać należy, że Prokurator jeszcze nie nabył uprawnień i w konsekwencji nie został obciążony obowiązkami strony w rozumieniu art. 188 kpa. To właśnie z powyższych przyczyn, a nie dlatego, że Prokurator nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 1 sierpnia 2001 r., Prokurator zwolniony był, zdaniem Sądu, od obowiązku wyczerpania trybu "przedskargowego" w niniejszej sprawie. Nie ma zatem przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie skargi. Stosownie do treści art. 149 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie jest jednak możliwe dopóty, dopóki na organie taki obowiązek spoczywa. Skoro w rozpoznawanej sprawie przed datą wyrokowania decyzja została przez organ wydana, to należy uznać, że nałożenie obowiązku, o którym mowa stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość ta jednak nie obejmuje będącego konsekwencją sądowego potwierdzenia zarzucanego stanu bezczynności ustalenia, czy zaniedbanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Dlatego też rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu nastąpiła bezczynność organu, oraz czy ewentualnie bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie podzielić należy stanowisko Prokuratora. Stosownie do przepisu art. 185 § 1 kpa sprzeciw prokuratora powinien być rozpatrzony i załatwiony w terminie trzydziestu dni od daty jego wniesienia. W rozpoznawanej sprawie sprzeciw został rozpoznany dopiero po wniesieniu skargi do Sądu, po upływie ponad roku od daty jego złożenia. Wskutek bezczynności organu, w terminie o wiele dłuższym, niż to wynika z zasad załatwiania sprzeciwu prokuratora, zostanie ostatecznie załatwiona sprawa niezwykle istotna z punktu widzenia ochrony obiektywnego porządku prawnego demokratycznego państwa prawnego, a polegająca na ostatecznej weryfikacji z urzędu wskutek sprzeciwu Prokuratora przez właściwy organ, według wzorca art. 156 k.p.a. - ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 12 listopada 2002 r. znak [...] . Bezczynność organu, nie sanowana jakimkolwiek postępowaniem sygnalizacyjnym, odsunęła znacznie w czasie, w sposób nieuzasadniony prawem i jakimiś nadzwyczajnymi okolicznościami, ochronę obiektywnego porządku prawnego. Z kolei ochrona obiektywnego porządku prawnego przekłada się odpowiednio na ochronę praw podmiotowych adresatów w/w decyzji, która tym samym także doznała poważnego uszczerbku poprzez przesunięcie w czasie ostatecznej weryfikacji treści decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 12 listopada 2002 r. pod kątem postanowień art. 156 k.p.a. W konsekwencji, bezczynność organu wywołała określony stan swoistej niepewności prawnej. W związku z tym, nie jest możliwa inna, niż dokonana przez Sąd i określona w punkcie I wyroku, ocena takiego stanu prawnego i faktycznego, jaki zaistniał w kontrolowanej sprawie: bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok wydano na podstawie art. 149 § 1 ppsa.