II SAB/Kr 29/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: SWSA Magda Froncisz AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym ze skargi D. P. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 maja 2023 r. postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu wniesiony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) zł. D. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego w związku z brakiem przekazania jego odwołania do organu II instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art 133 k.p.a., wnosząc o: 1. stwierdzenie , że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa 2. zobowiązanie organu do przekazania odwołania z dnia 2 lipca 2023 organowi II instancji w celu umożliwienia skontrolowania postępowania organu I instancji 3. orzeczenie organowi kary grzywny 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art 154 § 6 p.p.s.a. 5. zwrot kosztów wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że złożony przez niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony pismem z 28 czerwca 2023 o sygnaturze akt 75.0162.58.2023 o tytule "Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej". W piśmie tym organ odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej, ponieważ skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem skarżącego pismo to było decyzją, na którą stronie przysługiwało prawo do odwołania się, aczkolwiek sama decyzja była wydana z naruszeniem prawa. Skarżący zgodnie z art. 127 k.p.a. § 1 i § 2 w terminie ustawowym i w dniu 2 lipca 2023 do Uniwersytetu Jagiellońskiego złożył za pośrednictwem epuap odwołanie do organu II instancji, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Organ miał obowiązek przekazać odwołanie do organu II instancji, czego do dnia wniesienia skargi nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wnioskiem z dnia 20 maja 2023 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie mu następujących informacji: 1. Czy tutejszy samorząd studencki otrzymał Białą Księgę Pandemii, rozpowszechnianą przez Fundację Ordo Medicus? 2. Jakie kroki zostały podjęte przez samorząd studencki po otrzymaniu Białą Księgę Pandemii? Czy została ona wywieszona publicznie? 3. Czy samorząd studencki otrzymuje finansowe wsparcie z pieniędzy publicznych? W jakiej wysokości? Jakie jest źródło pochodzenia funduszy? Proszę o szczegółową listę podmiotów, firm lub instytucji publicznych. 4. Na co samorząd studencki przeznacza fundusze, o których mowa w punkcie 3? Proszę o podanie imion i nazwisk osób pełniących funkcje publiczne, które w imieniu samorządu studenckiego zarządzały tymi funduszami. 5. Proszę o udostępnienie dokumentów urzędowych, dotyczących punktów 3 i 4. 6. Z którymi firmami i instytucjami publicznymi współpracuje tutejszy samorząd? Proszę o szczegółowy spis. 7. Proszę o podanie imion i nazwisk osób pełniących funkcje publiczne, które w imieniu samorządu studenckiego były lub są nadal zaangażowane w szczepienia przeciwko COVID-19 na terenie uczelni lub wydziału uczelnianego (z podaniem nazwy takiego wydziału). 8. Czy tutejszy samorząd studencki promował szczepienia przeciwko COVID-19? 9. Czy tutejszy samorząd weryfikował lub zlecał weryfikację żywności, która jest wydawana studentom w uczelnianej stołówce? Czy weryfikację przeprowadzała zewnętrzna firma lub instytucja publiczna? Proszę o szczegółowy spis tychże firm lub instytucji publicznych. 10. Proszę o podanie imion i nazwisk osób pełniących funkcje publiczne, które w imieniu samorządu studenckiego są upoważnione do weryfikacji żywności wydawanej studentom w uczelnianej stołówce. 11. Jakie konkretnie działania podjął samorząd studencki w celu ochrony praw i wolności studentów? Pismem z dnia 05.06.2023 r. organ częściowo udzielił skarżącemu żądanych informacji, a częściowo wezwał go do sprecyzowania wniosku. W dniu 10.06.2023 r. skarżący przedłożył pismo, w którym uzupełnił braki swojego wniosku w zakresie pytań 3, 6, 9, 11. Po zapoznaniu się z doprecyzowanym zakresem żądania obejmującym okres 2 lat oraz szereg bliżej niedoprecyzowanych informacji na temat podmiotów objętych wnioskiem, bliżej nieokreślonych terenów uczelni, gdzie studenci mogą zjeść posiłki, bliżej nieokreślonych kontroli jakości żywności, bliżej nieokreślonych wolności i praw studenckich, powodujących, że udzielenie odpowiedzi wymagałoby ponadprzeciętnego zaangażowania w zgromadzenie danych na potrzeby rozpoznania wyłącznie wniosku skarżącego, organ administracji zakwalifikował żądane informacje jako informacje przetworzone i pismem z dnia 19.06.2023 r. wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności udostępnienia żądanych danych dla interesu społecznego. Pismo to zostało odebrane przez skarżącego w dniu 21.06.2023 r. Wobec braku skutecznego wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności udostępnienia żądanych informacji przetworzonych dla interesu społecznego, organ administracji pismem z dnia 28.06.2023 r. poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania w zakresie pytań: trzeciego, czwartego, piątego, szóstego, dziewiątego, dziesiątego i jedenastego. Pismo to zostało odebrane przez skarżącego w dniu 28.06.2023 r. W dniu 02.07.2023 r. do organu administracji wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane odwołanie od decyzji organu administracji z dnia 28.06.2023 r. Ponieważ w sprawie nie została wydana żadna decyzja administracyjna organ administracji pismem z dnia 12.07.2023 r. ponownie poinformował skarżącego, że wobec braku uzupełnienia wniosku w zakresie wskazania szczególnej istotności udostępnienia żądanych danych dla interesu społecznego, jego wniosek pozostawiono w części bez rozpoznania. Pismo to zostało odebrane przez skarżącego w dniu 13.07.2023 r. W dniu 05.11.2023 r. organ administracji otrzymał od skarżącego ponaglenie dotyczące braku przekazania odwołania skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na to pismo organ administracji pismem z dnia 13.11.2023 r. ponownie poinformował skarżącego, że w jego sprawie nie wydano żadnej decyzji administracyjnej, więc nie było podstaw do przekazywania jego pism wraz z odpowiedzią Uniwersytetu do ewentualnego organu wyższego stopnia, a ponadto, że wobec braku uzupełnienia wniosku zgodnie z uprzednio przedłożonym wezwaniem pozostawiono wniosek w nieuzupełnionej części bez rozpoznania. Pismo to zostało odebrane przez skarżącego w dniu 13.11.2023 r. W dniu 06.01.2024 r. Uniwersytet Jagielloński otrzymał skargę na bezczynność w związku z brakiem przekazania odwołania skarżącego do organu II instancji. Zdaniem organu w sprawie nie doszło do jego bezczynności, bowiem jak jednoznacznie wynika z akt prowadzonego postępowania, wszystkie wnioski i pisma kierowane przez skarżącego do Uniwersytetu Jagiellońskiego zostały rozpoznane, a Skarżący otrzymał stosowną informację odnośnie ich rozpoznania. Po wtóre, w sprawie będącej przedmiotem skargi na bezczynność nie została wydana żadna decyzja administracyjna. Z tego powodu pismo skarżącego z dnia 02.07.2023 r. zatytułowane odwołanie zostało potraktowane jak kolejne pismo w sprawie, które jednak nie zawierało informacji umożliwiających organowi administracji rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w nierozpoznanej części, ponieważ poza polemiką ze stanowiskiem organu. Skarżący nie wykazał szczególnej istotności pozyskania żądanych danych dla interesu społecznego. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2023 r., III OSK 2812/21 organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, aby mógł zrealizować żądanie strony, musi konkretnie wiedzieć, o jaką informację chodzi. W piśmie z dnia 8 marca 2024 r. skarżący odniósł się do argumentów organu podniesionych w odpowiedzi na skargę. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. D. P. wniósł skargę na bezczynność obejmującą sprawę załatwienia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym wyraźnie sprecyzował, że skarży bezczynność Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego polegającą na nieprzekazaniu odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji tego organu z dnia 28 czerwca 2023 r. Stanowisko to wynika jednoznacznie ze skargi oraz z pisma skarżącego z dnia 8 marca 2024 r. Zamiarem skarżącego nie było skarżenie bezczynności strony przeciwnej w załatwieniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz bezczynności polegającej konkretnie na nieprzekazaniu odwołania organowi wyższej instancji, którym – zdaniem skarżącego – w tej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wobec jednoznacznego sformułowania przedmiotu skargi Sąd nie miał kompetencji, by badać bezczynność organu w innym – szerszym zakresie, niż to wynika ze skargi. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność organu I instancji polegająca na niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 133 k.p.a. jest zaskarżalna do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 §2 pkt 9 p.p.s.a. Na przykład w wyroku z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 3468/18 (LEX nr 2643426) NSA stwierdził: "Przesłanie odwołania organowi odwoławczemu jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony siedmiodniowy termin (art. 133 k.p.a.). Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Należy zatem uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 2524/18 (LEX nr 2731217) stwierdzając: "Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu I instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłby organ I instancji "bezkarnym", mimo "blokowania" możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w k.p.a. Są one zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 k.p.a. Z powyższych względów należy uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.". O ile zatem co do zasady dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie nieprzekazania odwołania wraz z aktami sprawy organowi wyższej instancji, to w okolicznościach niniejszej sprawy skarga musiała podlegać odrzuceniu. Nie doszło bowiem do wydania decyzji, a zatem wniesione przez skarżącego pismo nie mogło stanowić odwołania, które miałoby być przekazane organowi II instancji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W razie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej organ wzywa wnioskodawcę o wykazanie, że uzyskanie tej informacji jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a w razie niewykazania tej przesłanki – organ wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja ta, jak wszystkie decyzje administracyjne, może podlegać weryfikacji w postępowaniu instancyjnym i sądowoadministracyjnym. Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego pismem z 19 czerwca 2023 r. wezwał skarżącego o wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia informacji zawartych w pkt 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11 jego wniosku. Następnie, stwierdzając brak wykazania tej okoliczności, Rektor w piśmie z dnia 28 czerwca 2023 r. poinformował skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania w powyższym zakresie. Pismo to, wbrew stanowisku skarżącego, nie stanowi decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie bądź też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ewentualna bezczynność organu w tej sprawie mogłaby obejmować brak wydania decyzji i zakończenie sprawy w drodze tak zwanego "zwykłego pisma" – przez co zamknięto skarżącemu drogę do weryfikacji stanowiska organu. Niemniej jednak, jak już zaznaczono, skarga wyraźnie dotyczy nieprzekazania odwołania wniesionego przez skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Już tylko na marginesie trzeba zauważyć, że w przypadku wydania przez Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie przysługiwałoby od takiej decyzji odwołanie do SKO, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego organu. Skoro więc w sprawie nie została wydana decyzja, to nie mogło również skutecznie zostać wniesione odwołanie – a w konsekwencji organ nie mógł dopuścić się bezczynności polegającej na nieprzekazaniu tego odwołania organowi wyższej instancji. W tych okolicznościach skarga na bezczynność podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna - na podstawie art. 58 § 2 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy