II SAB/Kr 290/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi M. A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie udostępnienia akt sprawy prowadzonej pod znakiem: [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku skarżącego M. A. z dnia 25 kwietnia 2014 r.; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego M. A. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w sprawie udostępnienia akt sprawy znak [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku parterowego zlokalizowanego w S. na działce nr [...] Pismami: z dnia [...] lipca 2013 r. (data stempla pocztowego) oraz z dnia [...] listopada 2013 r. (data stempla pocztowego) M. A. zwrócił się do organu o udzielenie informacji o prowadzonym postępowaniu, wskazując na fakt, iż jest jego stroną. Pismami odpowiednio: z dnia [...] lipca 2013 r. oraz z dnia [...] listopada 2013 r. PINB w O. poinformował wnioskodawcę, że nie został on dotąd uznany za stronę postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. M. A. złożył do M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. PINB w O. ponownie wyjaśnił wnioskodawcy, że w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym za stronę uznano jedynie inwestora robót, jako że nie stwierdzono wpływu obiektu na tereny działek sąsiednich (w tym działki będącej własnością wnioskodawcy) i konieczność poszerzenia kręgu stron postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący wystąpił do PINB w O., opierając swoje żądanie o przepis art. 73 § 1 k.p.a., z wnioskiem o udostępnienie akt i umożliwienie mu – jako stronie postępowania – przejrzenia w wyznaczonym terminie – akt sprawy prowadzonej przez ten organ pod sygnaturą [...], dotyczącej samowoli budowlanej garażu dwustanowiskowego w S. Wnioskodawca powołał się na przepis art. 28 k.p.a., wskazując, że przez sam fakt dysponowania własnością nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której zrealizowano samowolę budowlaną, jest stroną tego postępowania. W odpowiedzi na powyższe, PINB w O. wyjaśnił skarżącemu w piśmie z dnia [...] maja 2014 r., że nie przysługuje mu przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie, a tym samym nie może on być informowany o jej przebiegu. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. M. A. wniósł w trybie art. 37 K.p.a. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na niezałatwienie przez PINB w O. jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udostępnienie akt sprawy. W skardze do WSA w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r. M. A. podniósł, że do chwili wniesienia skargi jego wniosek z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udostępnienie mu wglądu do akt sprawy nie został w prawem przewidzianej formie załatwiony przez organ, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie stanu jego bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie udostępnienia akt sprawy znak [...], dotyczącej samowoli budowlanej. Z przepisu art. 149 P.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a P.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.). W rozpatrywanej sprawie skarżący wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 37 K.p.a., bowiem pismem z dnia [...] maja 2014 r. M. A. wniósł do M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na niezałatwienie w terminie jego wniosku o udostępnienie akt sprawy. Bez wątpienia też skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. i dlatego też podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. W okolicznościach niniejszej sprawy M. A. domagał się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. udostępnienia akt sprawy, wszczętej postanowieniem tego organu nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Stosowny wniosek w tym zakresie skarżący złożył organowi za pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że przed datą tego wniosku skarżący prowadził z organem korespondencję, domagając się informacji co do przebiegu postępowania w przedmiotowej sprawie, w toku której organ zajął stanowisko o nieposiadaniu przez M. A. przymiotu strony postępowania w sprawie. Odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udostępnienie akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. ponownie poinformował go, że nie przysługuje mu przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie, a tym samym nie może on być informowany o jej przebiegu. W odpowiedzi na skargę, PINB w O. podniósł, że uznał za słuszne udzielenie w takiej sytuacji odpowiedzi nie w formie postanowienia, lecz pismem o stosownej treści. Stanowisko organu administracji jest błędne. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Stosownie do art. 35 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. (zawiadomienie strony o przyczynach zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia), lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych. W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący domagał się od organu udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 K.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Wobec faktu, że PINB w O. na żadnym z wcześniejszych etapów postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej znak [...] nie uznał M. A. za stronę w tej sprawie, organ ten ograniczył się do pisemnego poinformowania go o braku możliwości udostępnienia mu akt sprawy. Sąd stwierdza, że takiej formy załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie można uznać za prawidłową, bowiem organ administracji był zobligowany do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia procesowego, opartego o przepisy postępowania administracyjnego. Z obowiązku tego nie zwalniała organu ta okoliczność, iż uprzednio przyjął brak legitymacji M. A. do występowania w charakterze strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie samowoli budowlanej znak [...]. Konieczność wydania aktu administracyjnego w tego typu sytuacji, tj. gdy z wnioskiem o udostępnienie akt sprawy występuje podmiot nieuznawany przez organ za stronę postępowania, jest niekwestionowana zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawa administracyjnego, choć pojawiają się różnice co do procesowego sposobu potraktowania takiego wniosku. Wedle jednego stanowiska, forma postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy powinna zostać zachowana również w sytuacji, kiedy z wnioskiem występuje podmiot niebędący stroną postępowania. Przepis art. 74 § 2 K.p.a. "jest wprawdzie tak sformułowany, jakby miał stanowić podstawę wydania postanowienia o odmowie wydania odpisu z akt jedynie stronie postępowania oraz w sytuacjach, o których mowa w § 1 tego artykułu, jednakże z uwagi na możliwość zapewnienia obywatelowi prawa do sądu winien on być interpretowany w sposób rozszerzający, tzn. winien mieć zastosowanie również wtedy, gdy organ administracyjny odmawia wydania odpisu z akt administracyjnych, dlatego że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. W przeciwnym bowiem razie istotny spór dotyczący tego, czy określony podmiot jest stroną postępowania, nie byłby poddany kontroli w administracyjnym postępowaniu instancyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym" (wyrok NSA z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt SAB/Gd 127/00, postanowienie NSA z 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1081/08; tak również A. M. (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I.). Z kolei, według drugiego stanowiska, wyprowadzanego przez orzecznictwo na tle zmiany przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18 ze zm.), stwierdzenie przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, prowadzi do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 K.p.a. "Wskazana ustawa nie doprowadziła do istotnej modyfikacji art. 74 § 2 k.p.a, jednakże w sposób odmienny od dotychczasowego uregulowała kwestię zakresu odpowiedniego stosowania - w stosunku do postanowień - przepisów dotyczących decyzji. Na mocy art. 1 pkt 20 cyt. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmianie uległ art. 126 k.p.a. poprzez rozszerzenie odesłania dotyczącego postanowień wydawanych w sprawach wpadkowych o art. 105 k.p.a. Znaczenie powyższej zmiany dla omawianego problemu zakresu stosowania art. 74 § 2 k.p.a. upatrywać należy w odstąpieniu przez ustawodawcę od dotychczasowego stanowiska, które nie pozwalało na umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania wpadkowego w sprawie rozstrzyganej w drodze postanowienia" (wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11). Podobne stanowisko zajął Grzegorz Łaszczyca w opracowaniu pt. Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, (s. 199). Nie przesądzając w granicach niniejszej sprawy, dotyczącej bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., trafności żadnego ze wskazanych wyżej poglądów na sposób załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie akt sprawy, wskazuje Sąd w obecnym składzie, że niezależnie od różnic w tych poglądach organ administracji zobowiązany był potraktować wniosek w zgodzie z przepisami postępowania i wydać akt administracyjny, którym przesądzi władczo w zakresie żądań wnioskodawcy, względnie odpowiednio podjąć wnioskowaną czynność. Warunku tego nie sposób przypisać działaniom organu w niniejszej sprawie, polegającym na skierowaniu do wnioskodawcy pisma informacyjnego o niemożności udostępnienia akt sprawy. Skoro zaś tak, to uzasadniony jest pogląd, że w tym zakresie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. dopuścił się bezczynności poprzez niezałatwienie w formie procesowej wniosku M. A. z dnia [...] kwietnia 2014 r. W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, "przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie - z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.". W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd ustalił fakt bezczynności organu, uznając jednocześnie, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Taką cechę, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, należy przyjąć w niniejszym stanie faktycznym, w którym organ administracji nie zareagował w sposób prawidłowy na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r. i w ustawowo zakreślonym terminie nie podjął przewidzianego przepisami prawa rozstrzygnięcia. Sąd odstąpił od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwości wymierzenia organowi grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała takiego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinująco-represyjnego. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kwoty uiszczonego wpisu.