II SAB/Kr 292/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność "T" S.A. w K. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S.A. w K.do wydania w terminie 7 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 15 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza "T" S.A. w K. grzywnę w wysokości 100 zł (sto złotych); IV. zasądza od "T" S.A. w K. na rzecz skarżącego J. N. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r. J. N. wystąpił do "T" S.A. Oddział w B. o podjęcie negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez spółkę z nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] w T. jak również w przedmiocie ustanowienia na tych nieruchomościach służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Jednocześnie wniósł o udostępnienie dokumentów z których wynikałoby, że właściciel gruntu bądź jego poprzednicy prawni wyrazili zgodę na budowę sieci przesyłowej oraz towarzyszącej. Nadto zwrócił się o wyjaśnienie czy w okresie od dnia budowy urządzeń do dnia obecnego zmieniano położenie urządzeń stanowiących część linii przesyłowych usytuowanych na działce nr [...] lub działkach sąsiednich, a jeżeli tak to kiedy to miało miejsce. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 11 czerwca 2012 r. "T" S.A. Oddział w B. wskazał, że na działce [...] w T. znajduje się linia energetyczna wybudowana w latach 70 tych; w tym stanie sprawy zachodzi przesłanka do stwierdzenia zasiedzenia służebności przesyłu. Na poparcie swojego stanowiska spółka podała orzecznictwo sądów powszechnych. Pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. J. N., wskazując na przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do "T" S.A. Oddział w B. o udostępnienie kserokopii decyzji Naczelnika Powiatu Z. zatwierdzającej plan realizacyjny, zgodnie z którym miała zostać zrealizowana m.in. na nieruchomości nr [...] w T. przedmiotowa linia energetyczna (Nr [...] z dnia 8 marca 1974 r.) "pod rygorem przyjęcia, że przedmiotowa linia została wybudowana niezgodnie z decyzją z dnia 26 marca 1974 r. ([...]) Naczelnika Gminy [...]" i skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie J. N. zaproponował konkretne kwoty z tytułu wynagrodzenia za bezumowne korzystanie i ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości [...] w T.. Pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. "T" S.A. Oddział w B. podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r. oraz przesłał kserokopię odpisu decyzji z dnia 26 marca 1974 r. wydanej przez Urząd Gminy [...]. W kwestii dotyczącej udostępnienia dokumentów na podstawie art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pismem z dnia 4 marca 2013 r. "T" S.A. w B. wskazał, że ww. ustawa nie ma zastosowania do "T" S.A., a nadto żądanie przedstawione przez J. N. dotyczy jego prywatnego interesu. Wnioskowane informacje nie mieszczą się bowiem w katalogu obowiązków operatora systemu dystrybucyjnego wymienionych w art. 9 c ust. 3 "prawa energetycznego", a zmierzają do ustalenia ryzyka procesowego z jakim powinny liczyć się osoby domagające się wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości i ustalenia służebności przesyłu. J. N. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność "T" S.A. z siedzibą w K. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 15 stycznia 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie. Skarżący podał, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej jest skutecznie wniesiona aż do ustania stanu bezczynności czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności i jest dopuszczalna w świetle przepisu art. 52§3 ppsa. Wskazał nadto, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych są również podmioty wykonujące zadania publiczne. Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy więc "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Podał, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy tez rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia 21 października 2013 r. "T" S.A. Oddział w B. podtrzymał stanowisko przedstawione w dotychczasowej korespondencji. Wskazał, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej są w szczególności decyzje administracyjne dotyczące lokalizacji czy pozwolenia na budowę urządzenia elektroenergetycznego (por. [...]). W sytuacji zaś mieszanego charakteru dokumentacji zgromadzonej w ramach dokumentacji techniczno-prawnej dotyczącej budowy urządzeń elektroenergetycznych, wnioskodawcy należy udostępnić wyłącznie informację publiczną, bowiem "wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty maja walor takiej informacji" (por. I OSK 757/12). Podała również spółka, że nie dysponuje dokumentami które mogłaby udostępnić na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej; do takich nie należą wnioskowane dokumenty, dlatego nie może ich przesłać wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę dnia 28 października 2013 r. "T" S.A. Oddział w B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podała spółka, że zarzut bezczynności jest chybiony, gdyż skarżący otrzymał odpowiedź na swój wniosek zawartą w pismach z dnia 11 czerwca 2012 r. i 28 stycznia 2013 r. Nadto pismem z dnia 21 października 2013 r. skarżący otrzymał "merytoryczną odpowiedź wraz z informacją, że "T" S.A. nie dysponuje decyzjami administracyjnymi, o których przedłożenie wnosił pełnomocnik skarżącego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że wskazany przez skarżącą podmiot "odpowiada" za działania podmiotu, z którym skarżąc prowadził korespondencję, do którego skierowała wniosek o udostępnienie informacji i który na ten wniosek udzielił odpowiedzi. Zgodnie z art. 25 § 1, 2 i 3 ppsa zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) ma osoba fizyczna i osoba prawna, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. "T" S.A. Oddział w B. jest jednostką organizacyjną "T" S.A. w K.. Błędem jest jednak utożsamianie Oddziału Spółki z "jednostką organizacyjną", o jakiej mowa w cytowanym przepisie. W przepisie tym chodzi bowiem o taki podmiot, który działa samodzielnie, a nie w ramach podmiotu posiadającego osobowość prawną. Oddział Spółki nie posiada osobowości prawnej, a żaden przepis szczególny nie wyposaża Oddziału w zdolność sądową. Nie są w szczególności takimi przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust 1 pkt 5 tej ustawy podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tą "inną osobą lub jednostką organizacyjną" nie jest Oddział Spółki, lecz sama Spółka. Z przepisu tego bowiem nie wynika dowolność w wyborze pomiędzy osobą prawną, a jej jednostką organizacyjną. Przepis ten wskazuje jedynie, że zobowiązanym podmiotem jest osoba (prawna lub fizyczna), lub inna jednostka, ale działająca samodzielnie. Nawet zatem przyznany przez Spółkę Akcyjną własnym jednostkom organizacyjnym znaczny zakres samodzielności w prowadzeniu bieżącej działalności nie może oznaczać przeniesienia na te jednostki obowiązków i kompetencji wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie podmiotem odpowiedzialnym jest Spółka Akcyjna bez względu na to, która z jej jednostek podejmowała faktyczne działania. W następnej kolejności należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy "T" S.A. jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżąca zwróciła się z wnioskiem z dnia 28 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji. Wniosek skarżącego zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. "T" S.A. Oddział w K. powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie. Nie można też wykluczyć, że podmiot zobowiązany nie dysponuje informacją, której udostepnienia domaga się wnioskodawca. Jeśli jest tak istotnie, za prawidłowe działanie uznać należy powiadomienie o tym wnioskodawcy. Zawarta jednak w odpowiedzi na skargę deklaracja o podjęciu takiej czynności nie została wykazana. W piśmie z dnia 21 października 2013 r., do którego "T" S.A. się odwołuje stwierdzono jedynie, że "spółka nie dysponuje dokumentami które mogłaby udostępnić na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej; do takich nie należą wnioskowane dokumenty, dlatego nie może ich przesłać wnioskodawcy". Z tego twierdzenia wynika tylko tyle, że wedle oceny "T" S.A. posiadane przez nią dokumentu nie stanowią informacji publicznej. Wniosek zaś skarżącego z dnia 15 stycznia 2013 r. dotyczył jednego, skonkretyzowanego dokumentu : decyzji Naczelnika Powiatu Z. z dnia 8 marca 1974 r. Skoro wniosek strony skarżącego nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. W ocenie tej należy uwzględnić znaną Sądowi z urzędu okoliczność, że prezentowane przez "T" poglądy o braku podstaw stosowania wobec niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej były poddane negatywnej ocenie sądów administracyjnych w bardzo wielu już sprawach. W opisanej sytuacji należało przyjąć, zwłaszcza przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawach o udostepnienie informacji publicznej, że stwierdzona bezczynność "T" S.A. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ppsa orzeczono jak w wyroku, uznając wysokość wymierzanej grzywny za dostateczną na obecnym etapie. O kosztach postępowania orzeczona na podstawie art. 200 w/w ustawy.