II SAB/Kr 294/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. M. i M. Z. na przewlekłość Starosty [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. zobowiązuje Starostę [...] do wydania w terminie 30 dni aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącej Z. M. z dnia 14 kwietnia 2008 r.; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście [...] grzywnę w kwocie 500 zł (pięćset złotych) IV. zasądza Starosty [...] na rzecz skarżącej Z. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. M. pismem z dnia 22 września 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w sprawie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. G. w Z., zabudowanej budynkiem przedszkola. Skarga została poprzedzona zażaleniem na przewlekłe prowadzenie sprawy w trybie art. 37 K.p.a., które Wojewoda postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2013 r. uznał za nieuzasadnione. Skarżąca podniosła, że sprawa zwrotu nieruchomości ciągnie się od 2008 r. Organ wyznaczył termin jej załatwienia na 10 września 2013 r., jednak sprawy nie zakończył decyzją. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Starosta wskazał, że postanowieniem z dnia 16 marca 2009 r. znak: [...] Burmistrz Miasta Z. przekazał Staroście [...] sprawę z wniosku M. Z., działającej przez pełnomocnika Z. M. o zwrot nieruchomości położonej przy ul. G. w Z., zabudowanej budynkiem przedszkola. Organ wyjaśnił, że wniosek skarżącej został zarejestrowany pod sygn.: [...]. Został rozpoznany i rozstrzygnięty przez organ, poprzez wydanie decyzji z dnia 25 lutego 2011 r. Nr [...]. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia 29 sierpnia 2011 r. Nr: [...], od której to decyzji wnioskodawczyni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1607/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. Z. na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 2011 Nr [...]. Pismem Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 30 maja 2012r. Nr [...], organowi przesłane zostało ww. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1607/11 oraz akta niniejszej sprawy, celem podjęcia dalszych czynności. Zawiadomieniem z dnia 11 marca 2013 r. Nr [...], Starosta [...] poinformował strony postępowania, że z uwagi na pismo Z. M., w którym precyzuje zakres przedmiotowy zgłoszonego roszczenia o zwrot do działek ewid. nr [...] i nr [...] obr. [...], oraz w związku z odmiennym statusem prawnym nieruchomości objętych zakresem przedmiotowym zgłoszonego roszczenia o zwrot: 1) postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. [...] prowadzone będzie pod dotychczasową sygnaturą: [...]; 2) postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. [...], prowadzone będzie pod sygnaturą: [...]. Jednocześnie podkreślono, że ramach prowadzonych przed organem postępowań administracyjnych o zwrot ww. nieruchomości, zarejestrowanych pod sygn.: [...] i [...], strony tych postępowań były na bieżąco informowane o stanie spraw i przewidywanym terminie ich zakończenia, jak również o przyczynach uzasadniających przesunięcie przewidywanego terminu zakończenia spraw i wydania decyzji. Zauważono, że kwestia bezczynności organu w ramach ponownie prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, stanowiła przedmiot oceny Wojewody [...], który postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2013 r. Nr [...], uznał za nieuzasadnione zażalenie M. Z., działającej przez pełnomocnika Z. M., na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy miało w sprawie miejsce prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Skarga na przewlekłość postępowania może być wniesiona w każdej sprawie, w której organ administracji winien sprawę zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb określony w art. 37 § 1 K.p.a., złożyła zażalenie na przewlekłość postępowania do organu wyższej instancji. O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy czas (okres) jego trwania przekroczył rozsądne i dające się usprawiedliwić granice. Niezależnie bowiem od treści art. 35 K.p.a. zakreślającego okres maksymalnie 2 miesięcy na prowadzenie sprawy szczególnie skomplikowanej, zawsze organ administracyjny może przedłużyć okres prowadzenia takiego postępowania. Przedłużanie jednak prowadzonego postępowania musi mieć charakter wyjątkowy i szczególny i być w należyty sposób uzasadnione. Przedłużanie postępowania ponad zakreślony maksymalnie (i to ustawowo) limit czasu zawsze winno być oceniane z uwagi na prawidłowość podejmowania czynności dowodowych bądź skomplikowany charakter ustalania stanu faktycznego sprawy. Podobnie przewlekłość postępowania rozumie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10. Porównując w tej sprawie datę wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia 29 sierpnia 2011 r., w której to decyzji organ odwoławczy zobowiązał Starostę [...] do ustalenia zakresu żądania skarżącej w tej sprawie (czy żądanie zwrotu obejmuje całą działkę nr [...] (po podziale [...] i [...]), czy wobec żądania zwrotu działki lub działek spełnione zostały przesłanki z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości – z datą rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania należy stwierdzić, że zachodzi w sprawie stan przewlekłości. Sądowi nie umknęła okoliczność zaskarżenia ww. decyzji Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który postanowieniem z dnia 25 stycznia 2012 r. (sprawa o sygn. akt II SA/Kr 1607/11) odrzucił skargę M. Z. i to postanowienie stało się prawomocne z datą 7 kwietnia 2012 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 266). Starosta [...] otrzymał całość akt sprawy w dniu 4 czerwca 2012 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 267). Licząc prowadzenie od tej daty postępowania administracyjnego, upłynęło ponad 20 miesięcy, a organ I instancji nie zakończył postępowania wydaniem aktu administracyjnego. Tak długi okres prowadzenia postępowania, bez jego zawieszania, nie jest niczym uzasadniony. Pomiędzy przekazaniem akt Staroście [...] (4 czerwca 2012 r.), a wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego (26 września 2013 r.), organ ten podjął następujące czynności w sprawie: a) pismem z dnia 4 lipca 2012 r. zwrócił się do skarżącej o zajęcie stanowiska, czy domaga się skarżąca unieważnienia umowy sprzedaży zawartej w dniu 19 grudnia 1973 r. w formie aktu notarialnego wyjaśniając, że właściwym w tym zakresie organem będzie sąd powszechny; b) pismem z dnia 4 lipca 2012 r. zwrócił się do M. Z. do złożenia pisemnego wyjaśnienia, czy nadal potwierdza udzielenie pełnomocnictwa Z. M. i czy podtrzymuje zarzut o unieważnienie umowy sprzedaży zawartej w dniu 19 grudnia 1973 r. w formie aktu notarialnego wyjaśniając, że właściwym w tym zakresie organem będzie sąd powszechny – takiej samej treści pismo ponowiono w dniu 11 września 2012 r. W ocenie Sądu ww. pisma nie były uzasadnione stanem materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skoro ani nie budziła wątpliwości kwestia legitymacji Z. M., ani w toku postępowania administracyjnego nie były zgłaszane zarzuty unieważnienia umowy sprzedaży zawartej 19 grudnia 1973 r. Następnie Starosta [...] pismem z 11 września 2012 r. poinformował o konieczności zgromadzenia w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej obejmującą granice działki nr [...]. Kolejnym pismem z daty 11 stycznia 2013 r. (a więc już po upływie prawie sześciu miesięcy od otrzymania akt sprawy) Starosta [...] zawiadomił strony w sprawie, że nadal ma wątpliwości co do zakresu żądania M. Z. w tej sprawie. Pismem z tej samej daty Starosta wezwał M. Z. do określenia zakresu żądania, skoro z uzyskanej dokumentacji geodezyjnej wynika, że co do działki nr [...] było już prowadzone postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody [...] z 2 stycznia 1996 r. i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 17 lutego 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 273/96. Kolejnym pismem z daty 11 marca 2013 r. Starosta [...] poinformował strony o ustaleniach dokonanych w toku postępowania, które dotyczą interpretacji umowy sprzedaży z daty 19 grudnia 1973 r., pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym i odmowie przyznania statusu strony Z. M.. Pismem z dnia 11 marca 2013 r. poinformował strony o prowadzeniu spraw dotyczących zwrotu działki nr [...] pod sygnaturą: [...] i zwrotu działki nr [...] pod sygnaturą: [...]. Pismem z dnia 11 marca 2013 r. Starosta zwrócił się o przekazanie zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z 8 października 1960 r. Pismem z daty 11 marca 2013 r. organ I instancji zwrócił się do Wojewody [...] o odszukanie i doręczenie uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 listopada 1973 r. nr [...] oraz zwrócił się do Sądu Rejonowego w Z. o przekazanie odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] i nr [...]. Odpis ksiąg wieczystych otrzymał Starosta [...] 27 marca 2013 r., a kopię uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w dniu 18 kwietnia 2013 r. Kopię zaświadczenia lokalizacji szczegółowej otrzymuje Starosta w dniu 27 maja 2013 r. Odpis księgi wieczystej nr [...] Starosta [...] w dniu 7 sierpnia 2013 r. W dniu 18 kwietnia 2013 r. przeprowadził organ I instancji rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości. Kolejnym pismem z daty 10 maja 2013 r. Starosta [...] poinformował strony, że w sprawie należy ustalić sposób zagospodarowania przedmiotowych działek w latach 1973-1983 i w tym celu zwrócił się o przesłanie zdjęć lotniczych do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Takie zdjęcie zostaje przygotowane w dniu 31 maja 2013 r. i znajduje się w aktach sprawy. Starosta [...] kolejnym pismem z daty 10 lipca 2013 r. poinformował strony, że nadal niezbędnym jest ustalenie sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek w latach 1973-1983 i zwrócił się do Burmistrza Miasta Z. o wskazanie osób, które mogą być przesłuchane jako świadkowie na okoliczność zagospodarowania w ww. okresie tych działek. Pismem z daty 10 września 2013 r. Starosta [...] poinformował strony, że nie ustalił sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek w okresie 1973-1983 r. i nie może zakończyć postępowania administracyjnego. Listę świadków mogących zaświadczyć o sposobnie zagospodarowania przedmiotowych działek otrzymał Starosta [...] w dniu 22 października 2013 r. W ocenie Sądu ww. czynności można było wykonać w ciągu znacznie krótszego czasu niż 20 miesięcy. Istotnym jest i to, że prawidłowo prowadząc postępowanie organ I instancji mógł tak skumulować czynności dowodowe, ażeby w tym samym czasie zażądać od organów niezbędnych dokumentów. Ponadto mimo np. posiadania zdjęcia lotniczego obrazującego sposób zagospodarowania działek na rok 1977, organ I instancji całkowicie pominął tą okoliczność. W szczególności nie znajduje uzasadnienia kilkakrotne zwracanie się do Z. M. i M. Z. o wyjaśnienie, czy żądają unieważnienia umowy sprzedaży z 19 grudnia 1973 r. zaznaczając, że takiego żądania i tak Starosta nie może rozpoznać. Również kilkakrotne wzywanie o sprecyzowanie zakresu zwrotu działek, o które domagają się strony – nie znajduje uzasadnienia, skoro już znacznie wcześniej skarżące oświadczyły, że domagają się zwrotu całej działki nr [...]. Tym samym aż dziewięciokrotne przedłużanie prowadzonego postępowania w sprawie (do dnia 11 maja 2012 r., a następnie do dnia 4 września 2012 r., do dnia 11 listopada 2012 r., do dnia 12 stycznia 2013 r., do dnia 11 marca 2013 r., do dnia 11 maja 2013 r., do dnia 10 lipca 2013 r., do dnia 10 września 2013 r. i do dnia 10 listopada 2013 r.) świadczy tylko o przewlekłości postępowania, bo te przedłużenia nie znajdują uzasadnienia w gromadzonym materialne dowodowym. Tym samym Starosta [...] prowadził postępowanie w tej sprawie w sposób oczywiście przewlekły. Tym samym w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego dokonuje oceny, czy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. Sąd w tym składzie podziela pogląd, że art. 149 § 1 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę według której uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania stanowiło rażące naruszenie prawa albo przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd stwierdził, że w tej sprawie przewlekłość prowadzonego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a to dlatego, że niczym nie było uzasadnionym prowadzenie postępowania przez okres co najmniej 20 miesięcy, skoro ilość czynności dowodowych podjętych przez organ uzasadniałaby ich wykonanie najdalej w ciągu dwóch miesięcy. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd może orzec z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Artykuł 154 § 6 P.p.s.a. stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3.650,06 zł. Tym samym kwota 500 zł stanowi i tak mniej niż 1/6 wielkości jednego miesięcznego przeciętnego wynagrodzenia i w ocenie Sądu taka wysokość grzywny jest adekwatna do stopnia przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd o kosztach orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.