II SAB/Kr 297/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w załatwieniu sprawy znak: [...] skargę oddala J.P. w dniu 28 lipca 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie podania z dnia 27 lutego 2014 r. o rozbiórkę przyłącza budynku nr [...] przy ul. T. w P.. Skarżący wskazał na fakt wyczerpania środków zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia na bezczynność do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Podniósł, że PINB pozbawił go przymiotu strony, dlatego bezzasadne było włączenie zażalenia do akt [...]. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru budowlanego wskazał, że decyzją nr [...] z dnia 12 grudnia 2013 r. znak: [...] nakazano właścicielowi H. P. rozbiórkę przyłącza wodociągowego wykonanego na działce nr ewid. [...] położonej w P. do budynku przy ul. T.. Pismem z dnia 4 lutego 2014 r. przesłano do WINB w K. odwołanie H. P. od w/w decyzji wraz z aktami sprawy. Decyzją nr [...] z dnia 17 czerwca 2014 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Do dnia złożenia odpowiedzi na skargę z organu II instancji nie zostały zwrócone akta sprawy. W związku z brakiem akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie ma możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej przyłącza wodociągowego do budynku nr [...] w P. przy ul. T.. W ocenie organu l instancji skargę J. P. należy uznać za całkowicie bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W sprawie skargi na bezczynność środkiem zaskarżenia, który musi zostać wyczerpany, jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Skarżący wyczerpał ten tryb, składając do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w piśmie z dnia 8 lipca 2014r. (data nadania listu w Urzędzie Pocztowym). Tym samym skarżący spełnili warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Określając przedmiot kontroli sądowej ustawodawca rozróżnia bezczynność organu od przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym nie definiuje na czym wyodrębnione stany faktyczne mają polegać. Regulacja art. 35 § 1 k.p.a. wprowadza ogólną dyrektywę, w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części, tj. w § 2 i § 3 wprowadza zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w danej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się słusznie, że sformułowanie zawarte w art. 35 §1 k.p.a. oznacza, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia (komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, Lex, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania. Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność należy przede wszystkim ocenić, czy w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie bezczynności - i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi. O ile sąd stwierdzi istnienie stanu bezczynności przynajmniej w dacie wniesienia skargi, powinien orzec również, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz czy zasadne jest wymierzenie grzywny. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789). Rozpoznając niniejszą sprawę należy przede wszystkim ustalić zakres zaskarżenia. W skardze J. P. określił go jako bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie podania z dnia 27 lutego 2014 r. o rozbiórkę przyłącza budynku nr [...] przy ul. T. w P.. Pismo z dnia 27 lutego 2014 r. zostało dołączone do akt toczącego się postępowania znak: [...]. W piśmie skarżący wnosi o orzeczenie nakazu rozbiórki przyłącza budynku przy ul. T. do wodociągu na działce ewid. [...] w P., bowiem "inwestor dotychczas nie przedstawiła mi decyzji pozwolenia na budowę wodociągu w P., której była stroną postępowania". Jednocześnie w skardze na bezczynność J. P. podnosi, że skoro pozbawiono go przymiotu strony postępowania znak: [...], to bezprawne było dołączenie jego podania do akt tej sprawy, tym bardziej, że podanie to dotyczy "rozbiórki, a nie budowy". Twierdzenie skarżącego, iż został pozbawiony przymiotu strony postępowania w sprawie [...] jest zgodne z prawdą, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie doręczył mu decyzji wydanej w sprawie. Jednakże organ odwoławczy w decyzji uchylającej decyzję PINB wskazał: "J. P. jest właścicielem działki nr [...] położonej w P.. Fakt ten potwierdza okoliczność powszechnie znana, uwidoczniona w wydruku księgi wieczystej nr [...] (dostęp elektroniczny - http://ekw.ms.gov.pl/). Na podstawie wydruku ortofotomapy (http://mapy.geoportal.gov.pl/imap) należy stwierdzić, że działka ta nie przylega do działki nr [...] na której znajduje się budynek mieszkalny ze spornym przyłączem. Natomiast z uwagi na brak zbadania usytuowania przedmiotowego przyłącza w terenie nie jest możliwe określenie po jakich działkach jest ono poprowadzone. Z tego względu nie można przesądzić o braku posiadania przez P. J. P. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W związku z tym, wyłączenie przez PINB P. J. P. z postępowania dotyczącego przedmiotowego przyłącza było w ocenie WINB przedwczesne i wymaga zbadania oraz pełniejszego uzasadnienia przez organ I instancji podczas ponownego rozpatrywania sprawy." Jak wynika z powyższego organ II instancji stwierdził, że pozbawienie J. P. statusu strony postępowania było przedwczesne i to, czy przysługuje mu interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy winno być przedmiotem dalszych konkretnych ustaleń. Z tego też względu dołączenie jego podania do akt sprawy znak: [...] było prawidłowe, bowiem dotyczyło tej samej materii, co toczące się od 2012 roku postępowanie. Wprawdzie skarżący zastrzega, że pismo z 27 lutego 2014 r. dotyczyło "rozbiórki, a nie budowy", jednakże argument ten nie może odnieść skutku. Przedmiotem postępowania jest ocena legalności przyłącza wodociągowego. Organ I instancji prowadził je na podstawie art. 49a ustawy Prawo budowlane (budowa bez wymaganego prawem zgłoszenia), natomiast organ odwoławczy w cytowanej wyżej decyzji wskazał, że powinno ono toczyć się w trybie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Ocena legalności w każdym z tych trybów powinna w pierwszej kolejności doprowadzić do ustalenia, czy roboty budowlane były prowadzone zgodnie z przepisami prawa, czy też nie - w tym drugim przypadku organ nadzoru budowlanego zobowiązany do przeprowadzenia procedury zmierzającej do legalizacji wykonanych nielegalnie robót, a gdy okaże się to niemożliwe - do usunięcia stanu niezgodności z prawem. Innymi słowy postępowanie dotyczące rozbiórki jest konsekwencją faktu, że dane roboty budowlane zostały wykonanie niezgodnie z prawem, a doprowadzenie ich do zgodności z prawem nie jest możliwe. Nie ma więc odrębnych postępowań "dotyczących budowy" i "dotyczących rozbiórki", a badanie wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy odbywa się w jednym postępowaniu administracyjnym. Podsumowując należy stwierdzić, że pismo skarżącego z dnia 27 lutego 2014 r. nie mogło prowadzić do wszczęcia nowego postępowania, bowiem w odniesieniu do objętych wnioskiem robót budowlanych toczy się już postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. Prawidłowym było włączenie tego podania do akt sprawy (znak: [...]). Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. II SAB/Kr 144/12. Była to sprawa ze skargi J. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w postępowaniu toczącym się w przedmiocie budowy przyłącza wodociągowego przy ul. T. w P. (znak: [...]). Uwzględniając skargę na bezczynność Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyroku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania w terminie 1 miesiąca aktu administracyjnego w sprawie budowy przyłącza wodociągowego znak: [...] oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z powyższego J. P. skarżył już bezczynność PINB w Z. w ramach tego samego postępowania administracyjnego, a jego skarga została uwzględniona. Organ następnie rozstrzygnął sprawę, wydając w dniu 12 grudnia 2013 r. decyzję nr [...] - nakazującą H. P. rozbiórkę przyłącza wodociągowego wykonanego na działce nr ewid [...] położonej w P. do budynku przy ul. T.. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu bezczynności, stawianego przez J. P. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. należy ocenić go jako bezzasadny. Po wniesieniu przez H. P. odwołania od przywołanej wyżej decyzji PINB z 23 grudnia 2013r. kompetencja do rozstrzygnięcia sprawy przeszła na organ II instancji tj. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w ramach swoich uprawnień wydał w dniu 17 czerwca 2014 r. decyzję nr [...], uchylającą zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odpis tej decyzji został doręczony skarżącemu w dniu 24 czerwca 2014 r. Już miesiąc później tj. w dniu 28 lipca 2014 r. J. P. wniósł skargę na bezczynność organu I instancji. Ani w tej dacie, ani też do momentu wyrokowania organ I instancji nie pozostawał jednak w stanie bezczynności, ponieważ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zwrócił akta administracyjne przedmiotowej sprawy organowi I instancji już po wniesieniu skargi na bezczynność, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. natychmiast przesłał te akta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie celem rozpoznania niniejszej skargi na bezczynność (pisma PINB z Z. z dnia 18 sierpnia 2014 r. - k. 5 akt sądowych, z dnia 3 września 2014 r. - k. 15 akt sądowych i z dnia 5 września 2014 r. - k. 13 akt sądowych). Z tego też względu nie można stawiać Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. zarzutu bezczynności. Po prawomocnym zakończeniu niniejszego postępowania Sąd zwróci akta administracyjne organowi I instancji, który wówczas podejmie czynności, do których został zobowiązany w decyzji WINB z dnia 17 czerwca 2014 r. Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że stan bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w niniejszej sprawie nie zaistniał, a zatem skarga J. P. jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.