II SAB/Kr 30/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w sprawie wpisu zabytku do rejestru zabytków ruchomych I. odrzuca skargę w zakresie odnoszącym się do sprawy wpisu zabytku do rejestru zabytków ruchomych II. zobowiązuje Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie do wydania w terminie 1 (jednego) miesiąca aktu w sprawie wznowionego postępowania odnośnie wpisu zabytku do rejestru zabytków ruchomych; III. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje R. T. od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie sumę pieniężną w kwocie 1000 zł ( jeden tysiąc złotych) V. oddala skargę w pozostałym zakresie; VI. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz R. T. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; VII. zarządza zwrot od Skarbu Państwa na rzecz R. T. kwoty 100 zł ( sto złotych) tytułem nadpłaconego wpisu. II SAB/Kr 30/25 UZASADNIENIE 22 czerwca 2024 r. R. T. wywiódł skargę, w której zarzucił Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Krakowie przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność (m.in. po wniesieniu pisma skarżącego z 29 sierpnia 2023 r. i w zakresie innych koniecznych czynności) w sprawie wpisu kamiennego postumentu z krzyżem z 1882 r. do rejestru zabytków ruchomych w związku z obawą jego uszkodzenia lub zniszczenia (DT-II.5140.77.2022.KG), wnosząc przy tym o: 1) stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie do przeprowadzenia prawidłowego postępowania, w tym doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia i odpowiedzi na wszystkie jego wystąpienia; 3) zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; 4) przyznanie sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości; 5) sygnalizację na podstawie art. 155 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi podniósł, że on i żona są współwłaścicielami działki nr [...] w T. i stojącego tam zabytku ujętego w GEZ pod poz. [...] ("Krzyż [...]"). Pismem z 29 lipca 2022 r. zawiadomiono go o wszczęciu postępowania z urzędu i oględzinach, w których brał później udział. Pismem z 29 września 2022 r. zawiadomiono go o zakończeniu postępowania, więc 24 października 2022 r. poinformował o prawidłowym adresie zamieszkania i adresie korespondencyjnym oraz poprosił o uzupełnienie materiałów i przeprowadzenie dowodów ze sprawy DT-II.5183.27.2022.KG (m.in. treść odwołania z 22 czerwca 2022 r.) oraz ustalenia w Powiatowym Zarządzie Dróg (teren działki nr [...], tj. pas drogowy drogi powiatowej nr [...], jest zagrożeniem, bo pochyła skarpa może spowodować przewrócenie się kapliczki; samo ustanowienie zabytku ruchomego nie zabezpieczy kapliczki; skarpę trzeba zabezpieczyć albo przemieścić kapliczkę, co jest o tyle pilne, że jego wcześniejsza propozycja przesunięcia kapliczki w głąb drugiej działki nie spotkała się z akceptacją, a na oględzinach, które pominęły działkę drogową, zabroniono ruszania kapliczki). Wykonanie tych czynności było niezbędne, więc skarżący nie zapoznał się z aktami, bo czekał na przeprowadzenie dowodów, a brak odpowiedzi (odmowy) poczytał za trwanie postępowania. W związku z milczeniem pismem z 17 lipca 2023 r. skarżący zapytał o stan sprawy i poinformował, że nieznane osoby przemieściły kapliczkę bez jego wiedzy i zgody. W odpowiedzi (pismo z 10 sierpnia 2023 r.) dowiedział się, że postępowanie zakończyło się 29 grudnia 2022 r. (decyzja o wpisie do rejestru zabytków ruchomych pod nr [...]). Skoro ani skarżący, ani jego żona nie otrzymali decyzji, to nie weszła ona do obrotu prawnego i postępowanie toczy się nadal. W stanie niepewności prawnej skarżący złożył pismo "SKARGA/WNIOSEK/ODWOŁANIE/ZAŻALENIE" z 29 sierpnia 2023 r., które należało m.in. traktować jako ponaglenie, przekazać do organu wyższego stopnia i które powinno skłonić do doręczenia decyzji. Odpowiedzi wprost nie uzyskał, lecz zostało mu przesłane pismo z 9 października 2023 r., w którym wspomniano o trybie wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy skarżący 30 października 2023 r. zapoznał się z "aktami" (nieponumerowane, niezszyte), w tym z jakimś egzemplarzem (oryginałem?) rozstrzygnięcia, a nadto ustalił, że: 1) korespondencja do niego i jego żony była świadomie kierowana na nieprawidłowy adres (2 stycznia 2023 r. odebranie przez nieznaną osobę, prawdopodobnie przez osobę wynajmującą mieszkanie od obecnego właściciela); 2) organ spóźnił się nawet z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania (7 lipca 2022 r. zwrócił się do starostwa o wypis z rejestru gruntów i wypis z mapy ewidencyjnej, ale o wszczęciu zawiadomił dopiero 29 lipca 2022 r.); 3) delegatura nie czekała na upływ terminu wyznaczonego w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania i prawdopodobnie w ogóle nie przekazała organowi pisma skarżącego z 24 października 2022 r. Podsumowując: w okresie od 7 lipca 2022 r. do 29 grudnia 2022 r. zrobiono niewiele; w okresie od 24 października 2022 r. do 10 sierpnia 2023 r. urzędnikom były znane prawidłowe adresy skarżącego i jego żony; w okresie od 24 października 2022 r. do 29 grudnia 2022 r. organ powinien był zweryfikować adresy, tym bardziej, że wcześniej korespondencję wysyłał pod prawidłowe adresy. Po piśmie wspominającym o trybie wznowienia postępowania skarżący spodziewał się, że postępowanie trwa, ale nic się nie działo, toteż skarżący 30 kwietnia 2024 r. i 21 czerwca 2024 r. wniósł ponaglenia. Na koniec skarżący podkreślił, że starał się odpowiednio zabezpieczyć kapliczkę, ale skarpa (która miała w przyszłości podlegać zagospodarowaniu jako chodnik, a w którą skarżący nie mógł ingerować) i systemy korzeniowe dwóch otaczających ją drzew (pomników przyrody) doprowadzały do obsuwania się terenu. Interwencje w różnych instytucjach i urzędach nie przynosiły żadnego skutku. Kiedy w nocy z 10 na 11 marca 2019 r. jedno z drzew przewróciło się, skarżący wskazał urzędowi miasta, że kapliczkę należy zabrać, jednakże ukryto przed nim to, że pismem z 30 kwietnia 2019 r. z delegatury do urzędu miasta nakazano pilne zdemontowanie i zabezpieczenie kapliczki (doszło wówczas do usunięcia korzeni i obsypania ziemią; skarżący dowiedział się o tym piśmie dopiero w 2022 r.). Naruszona skarpa zaczęła się jeszcze bardziej obsuwać, więc na skarżącego przerzucono odpowiedzialność za drugie drzewo (usunięcie). Zatem w 2019 r. organ nakazał demontaż i zabezpieczenie, ale w 2022 r. na wniosek skarżącego złośliwie nie wyraził na to zgody. W ocenie skarżącego organ wszczął postępowanie niby ze względu na możliwość zniszczenia czy uszkodzenia kapliczki, ale jednocześnie w rzeczywistości nie chciał temu zapobiec, a ponieważ decyzja jest w tym aspekcie lakoniczna, to została wysłana na nieaktualny adres, aby nie było możliwości jej zaskarżenia. Choć w zapytaniu o stan sprawy skarżący wskazał, że zakaz przemieszczania spowodował uszkodzenie kapliczki i organ pośrednio za to odpowiada, to organ nie zainteresował się tym zdarzeniem (zgłoszonym organom ścigania). Zachowania organu spowodowały realne szkody materialne i natury psychicznej. Doszło do licznych bezczynności (brak pouczeń, brak przekazania pisma do organu wyższego stopnia, brak właściwej odpowiedzi na pismo z 29 sierpnia 2023 r., brak odpowiedzi na ponaglenie) i przewlekłości (pozorowanie i wykonywanie czynności w znikomej ilości przez długi okres). W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przyznał, że decyzję wysłano na adres wg rejestru gruntów ([...] [...], T.) zamiast na wskazany przez skarżącego [...] [...], T.), a następnie wskazał, że delegatura (borykająca się w I i II kwartale 2024 r. z dużymi brakami kadrowymi i dużą ilością spraw) wznowiła postępowanie (postanowienie nr 141/2024 z 6 czerwca 2024 r.). Równolegle do wznowionego postępowania prowadzono korespondencję ze skarżącym w sprawie możliwości przeniesienia kapliczki (DT-II.5183.27.2022.KG, DT-II.5171.1.2024.AKT). Pismem z 13 czerwca 2024 r. poinformowano skarżącego, że z uwagi na planowaną likwidację skarpy i budowę zjazdu dopuszcza się wyznaczenie nowej lokalizacji w miejscu zapewniającym właściwą ekspozycję i dostępność, natomiast skarżący przedłożył mapę, z której wynika, że kapliczka ma stanąć na skraju działki w miejscu bez drogi dojazdowej i ścieżki dla pieszych. Organ zaleca więc przesunięcie w głąb działki lub wzdłuż drogi w stronę wschodnią albo przeniesienie na działkę po drugiej stronie ulicy, np. w obrębie pasa drogowego (po wcześniejszym uzgodnieniu z właścicielem). Z uwagi na złożony charakter sprawy i liczne wystąpienia skarżącego poruszające kwestię wpisu do rejestru zabytków i przeniesienia kapliczki procedura wpisu jest niezakończona (zawiadomienie z 21 stycznia 2025 r. o oględzinach). Usytuowanie kapliczki stanowi realne zagrożenie dla jej statyki. Choć wpis do rejestru nie ratuje fizycznie obiektu, to stanowi podstawę do ubiegania się o pozyskanie dotacji i jest gwarancją zachowania. Sprawy wpisu do rejestru zabytków z uwagi na wagę tematyki i konsekwencje ostatecznej decyzji rozpatrywane są w ramach długo toczących się postępowań. Przedłużające się postępowanie jest zależne w dużej mierze od braków kadrowych i dużego obciążenia sprawami, natomiast nie było celowym działaniem na niekorzyść stron. Na koniec organ podniósł, że skarżący nie powołał żadnych okoliczności wskazujących na zaistnienie uszczerbku uzasadniającego przyznanie mu sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Z akt administracyjnych wyłania się następująca chronologia wydarzeń: 1) 7 lipca 2022 r. – pismo organu do starostwa dot. wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej (załącznik nr 2, k. 4); 2) 28 lipca 2022 r. – pismo organu do parafii dot. kroniki parafii (załącznik nr 2, k. 6); 3) 29 lipca 2022 r. – zawiadomienie o wszczęciu postępowania i oględzinach wyznaczonych na dzień 17 sierpnia 2022 r. (załącznik nr 2, k. 8); 4) 17 sierpnia 2022 r. – oględziny (załącznik nr 2, k. 14); 5) 29 września 2022 r. – zawiadomienie o zakończeniu postępowania (załącznik nr 2, k. 11); 6) 24 października 2022 r. – wpływ pisma skarżącego dot. adresów i uzupełnienia dowodów (załącznik nr 2, k. 16); 7) 29 grudnia 2022 r. – decyzja o wpisaniu zabytku do rejestru zabytków ruchomych (załącznik nr 2, k. 1); 8) 30 sierpnia 2023 r. – wpływ "SKARGA/WNIOSEK/ODWOŁANIE/ZAŻALENIE" (załącznik nr 3, k. 5); 9) 4 września 2023 r. – przekazanie "SKARGA/..." do WUOZ w Krakowie (załącznik nr 3, k. 4); 10) 16 października 2023 r. – wpływ pisma WUOZ w Krakowie dot. wznowienia postępowania (załącznik nr 3, k. 1); 11) 6 maja 2024 r. – wpływ ponaglenia (załącznik nr 4, k. 5) i pisma skarżącego (załącznik nr 5, k. 14-39); 12) 6 czerwca 2024 r. – wydanie postanowienia nr 141/2024 o wznowieniu postępowania (załącznik nr 4, k. 2); 13) 13 czerwca 2024 r. – odpowiedź organu na pismo z pkt 11 (załącznik nr 5, k. 9); 14) 8 lipca 2024 r. – wpływ pism skarżącego dot. uzupełnienia dowodów (załącznik nr 4, k. 1 oraz załącznik nr 5, k. 1); 15) 21 stycznia 2025 r. – zawiadomienie o oględzinach wyznaczonych na 11 lutego 2025 r. (załącznik nr 6, k. 1). I/. Co się tyczy rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie odrzucenia skargi, to odrzucenie dotyczy pierwszej sprawy, zakończonej decyzją z dnia 29.12.2022r. w sprawie wpisania zabytku do rejestru zabytków ruchomych. Skarżący twierdzi – i miał do tego podstawy – iż nie wie, czy sprawa ta została zakończona, czy decyzja uzyskała walor ostateczności; tak czy inaczej skarżący tej decyzji nie otrzymał. Jednak zadaniem Sądu w tej sprawie nie jest rozstrzygnięcie zagadnień procesowych czy też merytorycznych, już abstrahując od tego, że akta stanowią zbiór bezładnie poskładanych kopii dokumentów i nie zawierają z pewnością wszystkich dowodów doręczenia. Zadaniem Sądu jest zbadanie, czy miała miejsce bezczynność i przewlekłość postępowania. Jeśli zatem organ po wydaniu decyzji, pismo skarżącego z dnia 30.08.2023r. ( wpływ) traktuje jako wniosek o wznowienie postępowania, to znaczy, że uznał, że postępowanie zawierające decyzję z dnia 29.12.2022r. w sprawie wpisania zabytku do rejestru zabytków ruchomych zostało tą decyzją zakończone. Albowiem wniosek o wznowienie postępowania inicjuje odrębne postępowanie nadzwyczajne, a zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. wznowienie może dotyczyć tylko decyzji ostatecznych. Należy zatem przyjąć, że organ uznał, iż sprawa została zakończona decyzją z dnia 29.12.2022r., skoro wniosek skarżącego potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania. W tej sytuacji należy przyjąć, że skarga, która zawiera zarzuty odnośnie tej sprawy, wniesiona po jej zakończeniu, podlega odrzuceniu. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii jest ugruntowane. Wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłość) po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny ( wyrok NSA z dnia 28 listopada 2024 r. I OSK 1530/24 LEX nr 3821991 ). Za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego ( wyrok NSA z dnia 6 lipca 2021 r. I OSK 389/19 LEX nr 3243948 ). Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 ONSAiWSA 2020/6/79). To samo dotyczy skargi na przewlekłość. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (uchwała NSA z dnia 7 marca 2022 r. II OPS 1/21 ONSAiWSA 2022/3/34 ). Z tych przyczyn Sąd odrzucił skargę odnoszącą się do sprawy zakończonej decyzją z dnia 29.12.2022r na zas. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. II/. Jak chodzi o postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, tutaj mamy do czynienia ze słusznym zarzutem bezczynności ( brak wydania aktu w ustawowym terminie) oraz przewlekłości ( opieszale podejmowane czynności). Sprawa ma się bowiem tak, że organ wznowił postępowanie w dniu 6.06.2024r. (notabene nie wiadomo, na jakiej podstawie wznowienia, gdyż nie wskazał żadnej z art. 145 k.p.a.), czyli po 9 miesiącach od wpływu wniosku o wznowienie (30.08.2023r.). Od tego czasu do momentu zawiadomienia o oględzinach (21.01.2025r.) nie podjął żadnej istotnej czynności. W zasadzie zatem można skonkludować, że przez półtora roku organ poza wszczęciem postępowania nie zrobił nic. Jest to w sposób oczywisty bezczynność i przewlekłość, a co więcej, miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba przypomnieć, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, a także w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy wynosi 1 miesiąc, a sprawy szczególnie skomplikowanej – 2 miesiące. Zgodnie zaś z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ winien zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przepisy te mają zastosowanie, albowiem procedura wpisu do rejestru zabytków ruchomych jest klasyczną procedurą administracyjną, kończącą się decyzją administracyjną (por. Maksymilian Cherka, Komentarz do art. 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, publ. Lex/el.). W niniejszej sprawie, po wszczęciu postępowania nie tylko że terminy te zostały rażąco naruszone, ale organ nie powiadamiał skarżącego zgodnie z art. 36 k.p.a., poza pismem z dnia 13 czerwca 2024 w związku z wystosowanym przez skarżącego ponagleniem. W tej sytuacji, skoro najpierw przez 9 miesięcy organ zwlekał ze wszczęciem postępowania, a następnie przez kolejne 7 miesięcy nie zrobił nic poza wspomnianym wszczęciem, należało uznać, że bezczynność i przewlekłość miały charakter rażący. Należało zatem zobowiązać organ do wydania aktu oraz orzec o rażącym charakterze bezczynności i przewlekłości ( art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto wypada zastosować w sprawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 ( uwzględnienie skargi) może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu, należało uwzględnić wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej i sumę tę Sąd ustalił na kwotę 1000 zł. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Suma ta ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu kwota 1000 zł stanowi taką rekompensatę w okolicznościach sprawy. Wyższa kwota byłaby niewspółmierna w opisywanej sytuacji, zważywszy, że pierwotna sprawa zakończyła się decyzją postulowaną przez skarżącego ( wpis do rejestru). Z tego samego powodu Sąd nie uznał za stosowne powiadamiania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, o co wnosił skarżący. Stąd w pozostałym zakresie - żądania skarżącego wyższej sumy i dokonania sygnalizacji - skarga została oddalona. O kosztach orzeczono na zas. art. 200 p.p.s.a. Wobec uiszczenia dwukrotnie wpisu, na zas. art. 225 p.p.s.a. zarządzono zwrot nadwyżki uiszczonych kosztów.