II SAB/Kr 302/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-[...] D. J. sprawy ze skargi "P" Sp. z o.o. w W. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę I. zobowiązuje Starostę [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku "P" Sp. z o.o. w W. z dnia 24 kwietnia 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście [...] grzywnę w wysokości 1000 zł (tysiąc złotych); IV. zasądza od Starosty [...] na rzecz strony skarżącej "P’ Sp. z o.o. w W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. "P" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Powiatowego w [...] w postępowaniu oznaczonym jako [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżąca domagała się zobowiązania tego organu do niezwłocznego załatwienia powyższej sprawy, jak również zasądzenia kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw zarzucając naruszenie: art. 64 § 2 K.p.a. - poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy nie zaistniały ku temu przesłanki; art. 12 K.p.a. - poprzez niedziałanie w sprawie wnikliwie i szybko; art. 6, 7, 8 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP - poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym na podstawie i w granicach prawa; art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 K.p.a. - poprzez niewyjaśnienie czy zaistniały przesłanki do żądania dostarczenia przez spółkę decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych oraz brak wyjaśnienia czy zaistniała przesłanka, aby "P" składała oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane także w stosunku do działki nr [...] położonej w M.; art. 9 K.p.a. poprzez brak należytego informowania oraz wyjaśnienia dlaczego zasadne było nałożenie na "P" niżej opisanych obowiązków; art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy, w sytuacji, gdy od momentu doręczenia Staroście wniosku w tym względzie upłynęło ponad 15 miesięcy. Opisując w uzasadnieniu skargi przebieg przedmiotowego postępowania na podstawie materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych skarżąca podała, że w dniu 29 kwietnia 2013 r. wysłała do Starostwa Powiatowego w B. wniosek w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilania elektrycznego mającą być lokalizowaną na działce o nr [...] obręb [...]. W projekcie budowlanym zaakcentowano, że stacja telefonii komórkowej [...] jest bezobsługowa i nie wymaga stałego dojazdu. Z uwagi na to, że stacja jest bezobsługowa i nie posiada miejsc pracy, nie ma potrzeby realizacji dojazdów, miejsc parkingowych, dojść, placów ani chodników. Na czas budowy dostęp do terenu inwestycji z drogi publicznej będzie realizowany poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...]. Starosta pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. wezwał spółkę do przedłożenia decyzji o wyłączeniu gruntów z rolniczego użytkowania oraz projektu zjazdu wraz z jego uzgodnieniem z administratorem drogi. W odpowiedzi na to pismo spółka wskazała, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie wymaga wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, a co za tym idzie nie wymaga wydawania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej. Przewidziany pod realizację inwestycji grunt stanowi użytek rolny oznaczony symbolem R klasy V i jest pochodzenia mineralnego. Nadto działka nr [...], na której planowana jest inwestycja posiada już dostęp do drogi publicznej tj. drogi gminnej nr [...] poprzez zjazd. Inwestor nie przewiduje nowego zjazdu i takiego też nie zaprojektował. Zawiadomieniem datowanym na dzień 3 lipca 2013 r. Starostwo Powiatowe w B. poinformowało skarżącą o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania stosowanie do dyspozycji art. 64 § 2 K.p.a. ze względu na nieuzupełnienie braków. Spółka na niezałatwienie sprawy w terminie złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 3 października 2013 r. uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2013 r. Starosta Powiatowy w B. po raz kolejny wezwał spółkę do przedłożenia poprawnie złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji bądź informacji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, uzgodnienia projektowanego zjazdu z administratorem drogi gminnej. W odpowiedzi na to wezwanie spółka odniosła się do wszystkich jego punktów przedkładając poprawione oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wskazując na bezzasadność pozostałych żądań. Pismem z dnia 8 listopada 2013 r. Starosta powtórnie pozostawił wniosek spółki bez rozpoznania. Strona skarżąca złożyła zażalenie do organu wyższego na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Zażalenie zostało uwzględnione przez Wojewodę [...] w dniu 8 stycznia 2014 r. Starosta pismem z dnia 22 stycznia 2014 r. zwrócił się do wójta gminy [...] z prośbą o szereg informacji m.in. czy na zjazd tymczasowy wymagana jest decyzja na lokalizację zjazdu. Następnie pismem z dnia 6 lutego 2014 r. Starosta po kolejny wezwał spółkę do uzupełnienia braków w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie do działki nr [...] położonej w miejscowości M. oraz decyzji o wyłączeniu gruntów z rolniczego użytkowania. Pismem datowanym na dzień 14 lutego 2014 r. "P" wyjaśniło niezasadność żądań Starosty. Organ pismem z dnia 21 lutego 2014 r. po raz kolejny pozostawił wniosek spółki bez rozpoznania. Spółka w dniu 10 marca 2014 r. ponownie złożyła zażalenie na bezczynność organu I instancji. Wojewoda [...] pismem z dnia 6 maja 2014 r. podtrzymał stanowisko Starosty Powiatu [...] akcentując, że zasadnie wezwano "P" do uzupełnienia braków. Strona skarżąca podniosła, że Starosta nie ustalił czy w stanie faktycznym sprawy zostały spełnione przesłanki konieczne, aby występować o uzyskanie decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego. Tymczasem uzyskanie takiej decyzji wymaga tylko realizacja inwestycji na działce ewidencyjnej, gruncie pod urządzeniami: melioracji wodnych. Ponadto organ nietrafnie żąda od spółki złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki ewidencyjnej o nr [...], w sytuacji gdy inwestor nie przewiduje na niej budowy zjazdu i takowego nie zaprojektował. Organ z bliżej nieznanych przyczyn uznaje, że taki zjazd należy wykonać, a co za tym idzie żąda przedstawienia wyżej wskazanego oświadczenia. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, w sytuacji gdy podanie o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nie czyniło zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa rozpatrujący sprawę organ administracji architektoniczno- budowlanej, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. zobowiązany był wezwać inwestora do usunięcia braków. Skoro do dnia 17 lutego 2014 r. skarżąca spółka nie usunęła wskazanych braków, doręczając wymagane dokumenty, rozpatrzenie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogło być kontynuowane ze względu na brak przesłanek formalnych do podjęcia dalszych czynności postępowania administracyjnego. Organ I instancji pismem z dnia 10 lipca 2012 r. informował skarżącego, że zgodnie z oznaczeniem na mapie klasyfikacji gruntów, działka ewidencyjna nr [...] położona w miejscowości M. gmina [...] jest pochodzenia mineralnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie badając legalność decyzji administracyjnych stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy obejmuje także orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w sprawach decyzji administracyjnych, postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służyły zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wyżej wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego (art. 3 §1 i 2 pkt. 1 - 4 i 8 P.p.s.a.). Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie jest związanym granicami skargi. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że skarga "P" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie spełnia wymóg formalny wynikający z art. art. 52 § 1 - 2 P.p.s.a. Spółka bowiem złożyła do organu wyższego stopnia – Wojewody zażalenie (między innymi z daty 10 marca 2014 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę. Do daty orzekania w sprawie nie wystąpiły ponadto przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi wynikające z wydania w sprawie aktu administracyjnego podlegającego kontroli w toku instancji oraz dalej przez wniesienie skargi. Przepis art. 12 K.p.a. ustanawia ogólną zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, z której wynika obowiązek szybkiego, a zarazem wnikliwego działania w sprawie oraz działania zgodnego z ekonomiką procesową (Robert Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.K. Beck 2005, s. 60). Zasadę tę powtarza i precyzuje przepis art. 35 K.p.a. W paragrafie 1 tego przepisu unormowana jest generalna reguła dla załatwiania spraw administracyjnych bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania. Zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś sprawy w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie natomiast z § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W doktrynie wskazuje się trafnie, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności kończącej postępowanie. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 P.p.s.a. do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może, jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem. Stosownie do art. 104 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś w myśl § 2 tego artykułu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Celem postępowania administracyjnego jest, zatem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Postępowanie administracyjne kończy zatem co do zasady dopiero wydanie decyzji i to niezależnie od tego czy jest ono wszczynane z urzędu, czy na wniosek. Wyjątek od wyżej wskazanych zasad zakończenia postępowania administracyjnego decyzją dotyczy spraw wszczynanych na wniosek strony , zaś przewiduje go art. 64 K.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 3 lutego 1992 r., IV SA 1377/91, OSP 1993, z. 10, poz. 205 z glosą J. Zimmermanna, NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 1996r. IISA 1473/94 oraz SN w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12 z glosą B. Adamiak, w doktrynie także W. Dawidowicz, Z. Janowicz, Komentarza). W ślad za częścią poglądów doktryny i orzecznictwa należy bowiem przyjąć, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością procesową organu administracyjnego polegającą na stwierdzeniu, że podanie zawiera wadę, która nie została usunięta w drodze czynności organu, określonej w art. 64 § 1 lub przez wnoszącego podanie w trybie i na zasadach określonych w art. 64 § 2, w związku z czym stało się one bezskuteczne z mocy prawa. Artykuł 64 K.p.a. pozostaje w ścisłym związku z art. 63 K.p.a. oraz przepisami szczególnymi zawartymi w różnych aktach normatywnych, przy czym poniższe rozważania zostają ograniczone do istotnych w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W ocenie Sądu ocena skuteczności skargi na bezczynność Starosty w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej spółki wymaga rozważenia zasadności podejmowanych przez organ czynności procesowych, w wyniku których pozostawiono wniosek o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpatrzenia. Problematykę związaną z rozpoznawaniem wniosków o udzielenia pozwolenia na budowę normują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oś sporu między stronami sprowadza się do tego, iż strona skarżąca uznaje, że jej wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, uzupełniony następnie poprzez złożenie poprawionego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane pozwalał na rozpoznanie sprawy in merito, odmienny pogląd prezentuje skarżony organ. W tej sytuacji stwierdzić należy, że wezwanie organu do uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było słuszne, ale tylko w tym zakresie w jakim wymagało od spółki jego uzupełnienia w kwestii konkretnego oznaczenia numeru działki. W momencie w którym strona skarżąca podała, że chodzi o działkę nr [...] na której ma być zlokalizowana inwestycja oświadczenie takie należało uznać za wystarczające. Racje ma również skarżąca spółka twierdząc, że w tej konkretnej sprawie nie jest niezbędnym złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością nr [...] położoną w M.. Jak wynika z akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie na wyżej wymienionej działce inwestor nie przewiduje budowy nowego zjazdu i nie został on również zaprojektowany. Ponadto stacja telefonii komórkowej [...] jest bezobsługowa, a co za tym idzie nie wymaga stałego dojazdu. Przez działkę nr [...] będzie jedynie realizowany dostęp do terenu inwestycji, zatem nie ma mowy o budowaniu czegokolwiek na tym terenie. Zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja przedmiotowej inwestycji nie wymaga wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Przewidziany pod realizację inwestycji grunt stanowi użytek rolny oznaczony symbolem R klasy V i jest pochodzenia mineralnego. Z treści art. 11 powołanej ustawy wynika, że jedynie wszelkie grunty klas I, II, III oraz grunty klas IV, V, VI pochodzenia organicznego wymagają uzyskania decyzji pozwalającej na ich wyłączenie z produkcji rolnej. Przedmiotowa nieruchomość z całą pewnością do tej grupy nie należy, gdyż jest gruntem pochodzenia mineralnego co podkreśla sam organ w treści odpowiedzi na skargę. Z akt sprawy nie wynika, też aby teren inwestycji był gruntem pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi tj. by zachodził przypadek o którym mowa w art. 11 ust 1 w związku z art. 2 ust 1 pkt 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Sądu podejmowane przez organ czynności jedynie wydłużyły postępowanie administracyjnego nie przynosząc przy tym żadnego rezultatu. Żądane przez Starostę dokumenty nie są potrzebne do rozpoznania niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej spółki uznać należało za uzasadniony. Nie można nie dostrzec, że czas jakim dysponował Starosta w przedmiotowej sprawie był aż nadto wystarczający, aby móc rozpoznać wniosek. Całość postępowania trwa już ponad rok i do tej pory nie zakończyło się ono wydaniem aktu administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym (art. 35 oraz art. 36 K.p.a.), a także naruszył, wynikającą z art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa także wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania, zwłaszcza wynikających z art. 8, art. 9, art. 12, jak również z rażącym naruszeniem art. 35 i art. 36 K.p.a. Zgodnie z art. 149 ust. 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przepis art. 154 § 6 P.p.s.a. stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnej przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w poprzednim roku, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wyznaczając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze, iż stan bezczynności organu trwa około półtora roku a także pozostałe okoliczności niniejszej sprawy. Sąd uznał, że adekwatna będzie kwota grzywny w wysokości tysiąca złotych. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1, 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.