II SAB/Kr 31/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. D. i B. D. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie znak WI-I.7840.1.56.2023.KL I. zobowiązuje Wojewodę Małopolskiego do wydania aktu albo do dokonania czynności w sprawie znak WI-I.7840.1.56.2023.KL w terminie jednego miesiąca, II. stwierdza, że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności oraz przewlekle prowadził postępowanie, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Kr 31/24 UZASADNIENIE W dniu 8 stycznia 2024 r. K. D. i B. D. wywiedli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie ich wniosku z dnia 31 lipca 2023 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr 257/2022 Starosty Tatrzańskiego z dnia 12 lipca 2022 r. (znak: AB.6740.517.2021.MT), w której wnieśli o: (i) stwierdzenie, że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; (ii) zobowiązanie Wojewody Małopolskiego do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie; (iii) przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.; (iv) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że: (i) wezwanie z dnia 8 września 2023 r. do przedłożenia informacji/dowodów, które wynikają bądź znajdują się w aktach sprawy, było podjętą po ponad miesiącu czynnością pozorną, niezmierzającą do załatwienia sprawy i świadczącą o całkowitym braku zapoznania się z aktami sprawy; (ii) pismem z dnia 16 października wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 13 grudnia 2023 r., którego nie dochowano; (iii) złożyli ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że sprawy załatwia według – będącego przejawem bezstronności i równego traktowania – kryterium kolejności wpływu, co gwarantuje zainteresowanym możliwość kontrolowania nie tylko to, na jakim etapie jest sprawa, ale także to, jaki jest stan zaawansowania wobec innych spraw w kolejce. Sprawa z pozycją pierwszą na liście (najstarsza według wpływu) jest załatwiana albo do takiego momentu, w którym urzędnik nie jest w stanie przejść do kolejnego kroku (np. wysłano wezwanie o uzupełnienie materiałów dowodowych) albo, jeśli materiał dowodowy jest kompletny i sprawa możliwa do przeprowadzenia i zakończenia analizy, wydawane jest rozstrzygnięcie (decyzja, postanowienie). Pracownik w czasie oczekiwania na materiały do sprawy pierwszej na liście (najstarszej według wpływu) zajmuje się następną i kolejnymi sprawami w ten sam sposób, czyli doprowadzając je do określonego etapu lub do wydania rozstrzygnięcia, jeśli przeprowadzone postępowanie na to pozwala. Ten sposób działania ma służyć dwóm celom: transparentności biegu spraw (zainteresowany może się dowiedzieć, jak w kolejce przesuwa się jego sprawa) oraz możliwości realnego zaplanowania przez strony działań związanych z wydaniem rozstrzygnięcia. Ponadto taki sposób działania powoduje, że nie zawsze w momencie wpływu odpowiedzi na wezwanie pracownik prowadzący postępowanie może natychmiast przystąpić do analizy uzupełnionego materiału dowodowego, gdyż zaangażowany jest w inne postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na przewlekłość i bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej "K.p.a."), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13). W przedmiotowej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi skierował do organu wyższego stopnia (Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) ponaglenie w piśmie z dnia 4 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu 9 stycznia 2024 r.). Tak więc uznać należało, że skarga była dopuszczalna. Zgodnie z art. 35 § 3 Kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); oraz gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Za bezczynność organu administracji publicznej należy zatem uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 17.03.2016 r., I OSK 2567/15, LEX nr 2036047, zgodnie z którym: "Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu"). A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 37. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). Z akt postępowania administracyjnego wyłania się następująca chronologia wydarzeń: - 4 sierpnia 2023 r. – wpływ wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - 8 września 2023 r. – wezwanie wnioskodawców o dowody potwierdzające ich interes prawny - 5 października 2023 r. – wpływ odpowiedzi wnioskodawców - 16 października 2023 r. – zawiadomienie o zmianie terminu załatwienia sprawy do 13 grudnia 2023 r. - 23 października 2023 r. – wpływ wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (poz. 6) - 13 grudnia 2023 r. – zawiadomienie o wszczęciu postępowania z przewidywanym terminem zakończenia do 13 lutego 2024 r. (poz. 8) Jak zatem wynika z powyższego, do dnia złożenia skargi jak i wydania wyroku, sprawa nie została zakończona. Wobec tego w pkt. I wyroku Sąd orzekł o zobowiązaniu organu do wydania aktu albo do dokonania czynności w terminie 1 miesiąca, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 268 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 §1a p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz prowadził postępowanie przewlekle, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze trwa już od 4 sierpnia 2023 r., gdy tymczasem powinno zostać zakończone w ciągu miesiąca. Jednocześnie w tym czasie została podjęta jedna czynność (wezwanie wnioskodawców do wykazania interesu prawnego) oraz został przedłużony termin załatwienia sprawy, który zresztą nie został dochowany. Dopiero w dniu 13 grudnia 2023 r. zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że przez okres 8 miesięcy (od wpływu odwołania do organu do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie), przez który w sprawie nie zdziałano niczego, poza wszczęciem postępowania – przewlekłość i bezczynność organu przybrała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie zmieniają tej oceny wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, a dotyczące tego, że ilość zatrudnionych w urzędzie osób w stosunku do wpływających spraw jest niewspółmierna do terminów wyznaczonych przez kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy obowiązującego prawa nie pozwalają bowiem na ocenę bezczynności i przewlekłości postępowania w kontekście obiektywnych możliwości organizacyjnych organów. Okoliczności te i wyjaśnienia organu co do sposobu przyjętego postępowania (rozpoznawanie spraw według kolejności wpływu z wyjątkami wynikającymi z treści wyroków sądów administracyjnych) w związku z nadmiarową ilością spraw w stosunku do ilości zatrudnionych, wskazują jedynie na to, że znajdując się w - obiektywnie – trudnej sytuacji, organ przyjął w miarę możliwości jak najbardziej transparentne zasady rozpatrywania spraw. Nie może mieć to jednak wpływu na ocenę stopnia naruszenia prawa przez organ poprzez dopuszczenie się bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postepowania W pkt. III wyroku Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet w stopniu rażącym, samo w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżących. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis obligowałby Sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie ustanowił jedynie taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie pełni funkcji odszkodowawczej i nie służy wyrównaniu ewentualnie poniesionej szkody (por. WSA we Wrocławie w wyroku z 6.02.2024 r., IV SAB/Wr 189/23, LEX nr 3689712.). Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie takich okoliczności, a skarżący również ich nie wskazali. O kosztach orzeczono w pkt. IV wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).