II SAB/Kr 32/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie AWSA Wojciech Jakimowicz ( spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. w sprawie ze skargi K. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania w terminie miesiąca aktu w sprawie wszczętej na wniosek skarżącego z dnia [...] 2004 r., II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kwotę 340 zł. ( trzysta czterdzieści złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] 2006 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skarga K. M. reprezentowanego przez adwokata W. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wybudowania boiska szkolnego na działce ewidencyjnej nr 5712/5 oraz remontu drogi położonej w B. przy ul. [...] w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, z wnioskiem o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] 2004 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie wybudowania obiektu budowlanego boiska szkolnego na działce ewidencyjnej nr 5712/5 oraz remontu drogi położonej w B. przy ul. [...] w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Sprawa nie została w wyznaczonym przepisami prawa terminie załatwiona, a organ skarżącemu nie wyjaśnił przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie ani też nie wyznaczył dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Skarżący na podstawie art. 37 k.p.a. złożył zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z siedzibą w B., gdyż stosownie do powołanego przepisu w przypadku uchybienia terminowi w załatwieniu sprawy strona może złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia, tym bardziej, że strona nie otrzymała żadnego wyjaśnienia co do przyczyn niezałatwienia sprawy. Wskazano, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy termin załatwienia sprawy. Wyznaczony przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego termin załatwienia zażalenia do [...] 2005 r. upłynął, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nadal nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do wypełnienia zaleceń Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zobowiązał PINB do przesłania uwierzytelnionych kserokopii wydanych przez PINB aktów prawnych i udzielonych odpowiedzi. Wyznaczony przez WINB dodatkowy termin upłynął [...] 2005 r., a PINB nadal nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do wypełnienia zaleceń WINB i załatwienia sprawy - czyli innymi słowy PINB w dalszym ciągu nie załatwił niniejszej sprawy. Skarżący podniósł, że zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 5 lutego 1999 r. do sygn. akt: l SAB 90/98, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W ocenie skarżącego w świetle przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy bez wątpienia istnieje bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że K. M. w dniu [...] 2003r. złożył wniosek o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy ul. [...] w B. W dniu [...] 2003 r. inspektorzy PINB w B. przeprowadzili kontrolę robót, w wyniku której stwierdzili, że na działce nr 5712/5 w B. wykonywane są roboty polegające na utwardzeniu gruntu. W ramach podjętego postępowania wyjaśniającego ustalono, że inwestorem robót jest Gmina Miasta B., natomiast zakres robót obejmuje remont drogi ul. [...] oraz urządzenie części działki na plac zabaw dla dzieci. Roboty zostały wykonane na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] 2003 r. W dniu [...] 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał postanowienie odmawiające wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez inwestora -Gminę Miasta B. Postanowienie to zostało doręczone K. M. w dniu [...] 2004 r. K. M. w ustawowym terminie nie złożył zażalenia na przedmiotowe postanowienie. Pismem z dnia [...] 2004 r. adwokat W. M. - pełnomocnik K. M. złożył do PINB w B. wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie wykonanych robót na działce nr 5712/5 w B. W dniu [...] 2004r. PINB w B. przeprowadził ponowną kontrolę na działce nr 5712/5 w B. Na oględziny w dniu [...] 2004 r. nie przybył ani pełnomocnik wnioskodawcy ani K. M. W wyniku kontroli stwierdzono, że roboty wykonane przez Gminę Miasta B. zostały już ukończone i nie wykraczają poza zakres zgłoszenia. Plac zabaw do gry w piłkę dla dzieci nie spełnia wymogów boiska szkolnego, jak określił go pełnomocnki wnioskodawcy. W pobliżu nie ma też żadnej szkoły, która prowadziłaby regularne lekcje wychowania fizycznego na tym placu. W dniu [...] 2004 r. pełnomocnik wnioskodawcy wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na bezczynność PINB w B. Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. WINB w K. uznał zażalenie za uzasadnione z uwagi na fakt, że po przeprowadzonej kontroli do dnia [...] 2005r. organ nie udzielił odpowiedzi wnioskodawcy. Tym samym postanowieniem WINB w K. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] 2005r. Pismem z dnia [...] 2005 r. PINB w B. udzielił odpowiedzi K. M. i przesłał ją jego pełnomocnikowi. Pismo zostało dostarczone do Kancelarii Adwokackiej W. M. w dniu [...] 2005 r. A zatem organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał oględzin i udzielił K. M. odpowiedzi na piśmie odnośnie dokonanych ustaleń. Pismo to zostało również przesłane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nie jest więc zgodny z prawdą podniesiony w skardze zarzut, iż organ nie wywiązał się z wyznaczonego przez WINB w K. dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Przy czym skarżący myli daty i wskazuje zupełnie odmienne terminy niż wynikają z akt sprawy. Termin [...] 2005 r. to nie termin załatwienia sprawy przez PINB w B., ale wyznaczony przez WINB w K., pismem z dnia [...] 2005 r. termin załatwienia przez ten organ zażalenia złożonego przez wnioskodawcę. Jednakże skarżący traktuje ten termin jak termin załatwienia sprawy przez PINB w B., przy czym w następnym zdaniu oświadcza, że ten dodatkowy termin upłynął [...] 2005 r. Zupełnie natomiast pomija termin [...] 2005 r, który został wyznaczony do udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi odnośnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i w którym to terminie organ odpowiedzi udzielił. Wcześniejsza skarga K. M. z dnia [...] 2005 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wybudowania boiska szkolnego na działce ewidencyjnej nr 5712/5 oraz remontu drogi położonej w B. przy ul. [...] w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] 2006 r., sygn. akt:[...]. Na rozprawie w dniu [...] 2006 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że w sprawie jego wniosku z dnia [...] 2004 r. nie wydano żadnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r, nr 153, poz. 1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270). Niewątpliwie postępowanie nadzorcze dotyczące weryfikacji pod względem zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, a zatem bezczynność organu kompetentnego do rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy podlega kontroli sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. dotyczy postępowania zainicjowanego wnioskiem K. M. z dnia [...] 2004 r. w sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wybudowania boiska szkolnego na działce ewidencyjnej nr 5712/5 oraz remontu drogi położonej w B. przy ul. [...] w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Na skutek wniosku z dnia [...] 2004 r. zostało wszczęte przez organ administracji postępowanie administracyjne, w trakcie którego przeprowadzono w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oględziny nieruchomości, o czym powiadomiono wnioskodawcę zawiadomieniem z dnia [...] 2004 r. W postępowaniu tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie wydał decyzji administracyjnej udzielając wnioskodawcy odpowiedzi pismem z dnia [...] 2005 r. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jest uzasadniony. Na skutek wniosku K. M. z dnia [...] 2004 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wybudowania boiska szkolnego na działce ewidencyjnej nr 5712/5 oraz remontu drogi położonej w B. przy ul. [...] w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. powinien rozpoznać wniosek w zakresie swojej właściwości i wydać decyzję administracyjną (merytoryczną bądź procesową, w zależności od wyniku ustaleń poczynionych w postępowaniu) kończącą postępowanie. Zgodnie bowiem z treścią art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z zebranej w aktach dokumentacji wynika bezspornie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończył postępowania administracyjnego w sposób przewidziany prawem, tj. poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Nie wydano w tym postępowaniu również innego aktu administracyjnego. Tym samym organ administracji naruszył terminy załatwiania spraw administracyjnych określone w art. 35 § 1-3 k.p.a. Należy podkreślić, że bezczynność administracji ma miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył. Powstanie bezczynności nie zależy natomiast od zrealizowania czy też niezrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie, zgodnie z art. 36 k.p.a., ani też jakichkolwiek innych obowiązków procesowych ciążących na organie administracyjnym. Jeżeli organ nie realizuje tych obowiązków, to tym bardziej wykracza poza wyznaczony termin załatwienia sprawy i tym bardziej wykroczenie to następuje z jego winy. Jednak to właśnie przekroczenie terminu stwarza "bezczynność", a nie zaniedbanie obowiązków sygnalizacyjnych (zob. J. Zimmermann: Glosa do wyroków NSA: z dnia 9 czerwca 1999 r., l SAB 41/99 oraz z dnia 20 lipca 1999 r., l SAB 60/99, publ. OSP z 2000 r., nr 6, poz. 87). W zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać w całości za uzasadnioną i - mając na uwadze treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) -konieczne stało się zobowiązanie przez sąd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania w terminie miesiąca aktu w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek K. M. z dnia [...] 2004 r. w sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wybudowania boiska szkolnego na działce ewidencyjnej nr 5712/5 oraz remontu drogi położonej w B. przy ul. [...] w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).