II SAB/Kr 323/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej skargę oddala E. D., reprezentowana przez radcę prawnego P. B., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 25 sierpnia 2014 r. wpłynął do organu drogą elektroniczną (na adres skrzynki mailowej) wniosek E. D. o udostępnienie informacji publicznej przez "udostępnienie treści jednej – wybranej dowolnie – decyzji administracyjnej, jaką organ wydał w lipcu 2014 r.". W odpowiedzi, udzielonej w dniu 25 sierpnia 2014 r. drogą mailową, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. poinformował, że udziela informacji jedynie na wystąpienia opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym, weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2014 r. E. D. zawnioskowała o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku. W dniu 9 września 2014 r. (tj. następnego dnia po wpływie skargi do organu), organ przesłał wnioskodawczyni kserokopię zanonimizowanej decyzji nr [...] z dnia 9 lipca 2014 r. znak [...]. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przedstawił stan faktyczny sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W szczególności, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), kontrola sądu obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność: 1) organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 3) innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz 4) pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Sprawa przedmiotowej bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż udzielanie informacji publicznej stanowi akt lub odpowiednio czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na wstępie skład rozpoznający sprawę ustalił, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność, gdyż nie musi ona być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05). W ocenie Sądu, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Co prawda, art. 52 § 3 P.p.s.a. jasno stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 P.p.s.a. jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa - to jednak należy zauważyć, że pojęcie "bezczynności" nie wchodzi w zakres pojęcia ""akty lub czynności". Z kolei ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2). W konsekwencji powyższych ustaleń należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa i ponadto nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Skargę należało oddalić, bowiem nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej w skrócie u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Pewną pomocą dla określenia znaczenia "sprawy publicznej" może służyć katalog zawarty w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym wymieniono szereg kategorii informacji stanowiących informację publiczną, wyliczenie to jednak ma charakter przykładowy. Niemożliwe jest zatem zdefiniowanie informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też przy wykładni tego pojęcia należy posłużyć się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda skonkretyzowana wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych, zapiski notatki i opinie kadry urzędniczej, jeśli nie nadano im charakteru oficjalnego. Ponadto, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, waloru wniosku o udzielenie informacji publicznej nie można przypisać także żądaniu "udostępnienia treści jednej – wybranej dowolnie – decyzji administracyjnej", wydanej przez organ administracji publicznej, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy oznacza, że skarga nie jest zasadna i powinna zostać oddalona. W orzecznictwie sądowym i doktrynie prawa panuje zgodny pogląd, wyrażony skrótowo w powyższych uwagach, że informacją publiczną jest wszystko, co zostało wytworzone przez organ administracji publicznej i pozostaje w jego gestii, jako dysponenta tej informacji. Wnioskodawca nie jest zobowiązany do wykazania interesu prawnego (za wyjątkiem wniosku o udzielenie informacji publicznej przetworzonej, gdzie konieczne jest wskazanie szczególnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie takiej informacji), a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada żadnych wymogów formalnych, jakim winien odpowiadać wniosek o udzielenie tej informacji (poza jego utrwaleniem w formie pisemnej). Wszystkie te regulacje, w oczywisty sposób prowadzące do ułatwień w dostępie do informacji publicznej, służą realizacji konstytucyjnego prawa obywatela do informacji. Niemniej jednak, w ocenie składu rozpoznającego sprawę, prawo to nie powinno być absolutyzowane i wykorzystywane do celów, które nie mają związku z podstawowym zamierzeniem ustawodawcy, jakim było – przy wydawaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej – umożliwienie kontroli przejrzystości działań organów administracji publicznej. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, "ustawa z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji". W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, wniosek o "udostępnienie treści jednej – wybranej dowolnie – decyzji administracyjnej" nie może zostać potraktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, bowiem nie zawiera skonkretyzowanego wskazania zakresu, indywidualizującego precyzyjnie daną informację publiczną. Z faktu, że od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., a więc organu niewątpliwie zobowiązanego podmiotowo do udostępnienia informacji, zażądano udostępnienia dowolnej, losowo wybranej decyzji, która została wydana przez ten organ w lipcu 2014 r., nie wynika jeszcze, że wniosek taki spełnia wymogi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek powinien być sformułowany w sposób, który nie pozostawia organowi wątpliwości co do tego, jakiej informacji ma udzielić. W kontrolowanym przypadku wnioskodawca przerzucił na organ administracyjny podjęcie decyzji w przedmiocie tego jaką informację ma udostępnić. Wnioskujący nie sprecyzował co rozumie pod pojęciem losowo wybranej decyzji, czy chodzi o losowanie, a jeżeli tak to na jakich zasadach, czy o los w znaczeniu zaważenia na czyimś losie, życiu, sytuacji prawnej – jako kryterium do wyboru decyzji. Jest to o tyle istotne, że "na gruncie u.d.i.p. podmiot do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom k.p.a." (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12). Mając na uwadze powyższe, uznać należało, że organ administracji nie miał obowiązku udzielić na tak sformułowany wniosek skarżącej E. D. informacji publicznej o żądanej treści, ani wydawać decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 u.d.i.p. Okoliczność udostępnienia zanonimizowanej informacji publicznej przez organ administracyjny po wniesieniu przez skarżącego skargi do WSA w Krakowie jest zatem obojętna z prawnego punktu widzenia. Wobec zatem niestwierdzenia stanu bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.